境外國資風(fēng)控：政府須更有作為

　　文/文宗瑜

　　境外投資風(fēng)險的多類(lèi)別、更大更復雜及可控性差，決定了有效防控投資風(fēng)險不能由單個(gè)企業(yè)或單個(gè)行政部門(mén)來(lái)完成。建立國內國外及多主體協(xié)調聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險防控機制，在投資前進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)，在投資過(guò)程中進(jìn)行風(fēng)險全程監控，并在風(fēng)險發(fā)生時(shí)及時(shí)應對，才能從根本上防范及控制境外投資風(fēng)險

　　中國經(jīng)濟的持續高增長(cháng)主要得益于投資驅動(dòng)，而國有企業(yè)的巨大投資規模在其中扮演著(zhù)十分重要的角色。國企尤其央企在保持國內投資高增長(cháng)的同時(shí)，也在不斷加大境外投資的力度及規模。部分國企尤其央企成為跨國公司，中國境外投資規模仍然保持較快增長(cháng)，已經(jīng)成為趨勢。與國內投資依賴(lài)政府支持及自身壟斷支撐相比，國企尤其央企在境外投資雖然實(shí)現了比較快的增長(cháng)，卻面臨著(zhù)越來(lái)越大的風(fēng)險，這些風(fēng)險有的正在爆發(fā)，有的仍在繼續積聚。如何防范及控制風(fēng)險，已成為國企境外投資及境外國資管理亟待解決的問(wèn)題。無(wú)論是作為境外投資主體的國有企業(yè)，還是作為境外投資行政管理的各政府職能部門(mén)，都要高度重視并強化境外投資與境外國資管理的風(fēng)險評價(jià)，建立國內國外及多主體協(xié)調聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險防控機制。

　　貨幣洶涌：境外投資沖動(dòng)難遏

　　人民幣對外升值與對內貶值的同步推進(jìn)，尤其是貨幣供應量增長(cháng)過(guò)快過(guò)大形成的對內貶值幅度大于對外升值，不僅刺激了中國人境外購物的欲望，也刺激了中國企業(yè)境外投資的沖動(dòng)。

　　中國已成全球M2(廣義貨幣供應量)連續多年增長(cháng)最快且目前最大的國家。到2010年底，中國5.88萬(wàn)億美元GDP對應了72.58萬(wàn)億人民幣M2，而美國14.51萬(wàn)億美元GDP對應的M2相當于55.46萬(wàn)億人民幣。如此洶涌的貨幣供應量降低了人民幣在國內的購買(mǎi)力和國內的投資回報率，境內資本已然過(guò)剩。例如農業(yè)方面，天然過(guò)低的投資回報率使得資本不愿意涉足其中；工業(yè)方面，產(chǎn)能過(guò)剩的現實(shí)使得資本不能繼續進(jìn)行超負荷的投入；服務(wù)業(yè)方面，過(guò)低的財務(wù)水平及質(zhì)量使得投資回報無(wú)法得到有力保障。這迫使資本不得不向境外尋求新的利潤增長(cháng)點(diǎn)，從而刺激并放大了中國企業(yè)境外投資的沖動(dòng)。

　　與民營(yíng)企業(yè)境外投資追求相對較高的投資回報相比，國有企業(yè)尤其央企境外投資更看重規模擴張。過(guò)去的5－10年，國有企業(yè)尤其央企的境外投資逐年增長(cháng)，投資規模越來(lái)越大。由于國資管理部門(mén)對企業(yè)的考核名義上強調“大而強”，實(shí)際上更注重“高增長(cháng)”，因此在多種因素的助推下，國有企業(yè)尤其央企正在全力并全面推進(jìn)境外投資。據國資委統計，截至2010年底，央企境外資產(chǎn)總額超過(guò)了4萬(wàn)億美元，投資項目主要涉及能源資源、工程建設，分布地區也從最初少數國家擴大到了全球大多數國家。隨著(zhù)國有企業(yè)對外投資數量的增多及投資規模的增大，企業(yè)境外投資風(fēng)險也在不斷放大并時(shí)常爆發(fā)，這給國有企業(yè)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟損失。

　　重重危機步步緊逼

　　國有企業(yè)尤其央企基于規模擴張沖動(dòng)而驅使的境外投資，使各種投資一開(kāi)始就種下了風(fēng)險的基因。由于缺乏風(fēng)險意識及境外投資前的風(fēng)險評價(jià)程序，使國企尤其央企境外投資面臨著(zhù)多種風(fēng)險，這些風(fēng)險包括投資東道國的政局動(dòng)蕩與社會(huì )動(dòng)蕩風(fēng)險、文化差異而導致的規則習俗沖突風(fēng)險、國有企業(yè)市場(chǎng)化競爭能力不強而面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險和運營(yíng)風(fēng)險及國有企業(yè)之間相互打壓及融資渠道單一而加劇的財務(wù)風(fēng)險等。這些風(fēng)險的積聚及爆發(fā)不僅導致了國有企業(yè)境外投資的巨大虧損，而且也使得境外國有資產(chǎn)管理陷入困境。

　　國企境外投資集中于亞非等某些國家或地區所承受的政治社會(huì )動(dòng)蕩風(fēng)險。國有企業(yè)尤其央企不斷增長(cháng)的境外投資正使其扮演著(zhù)跨國公司的角色。與發(fā)達國家的跨國公司相比，從事境外投資的國有企業(yè)尤其央企，跨國投資起步晚且參與國際市場(chǎng)競爭的能力較弱，從而決定了其進(jìn)入發(fā)達國家進(jìn)行投資的難度很大。因此，國有企業(yè)境外投資經(jīng)常選擇與中國地緣較近且外交關(guān)系較好的地區，投資主要集中在亞非等地區尤其是中東、西亞、非洲等地區。然而，這些地區相比于北美、歐洲等地區，大多國家存在國內經(jīng)濟發(fā)展落后、政府官員貪腐嚴重、國內居民收入懸殊、難民數量較大等問(wèn)題，從而使其潛伏著(zhù)政治社會(huì )動(dòng)蕩的風(fēng)險。國有企業(yè)尤其央企的境外投資集中在這些國家，一旦投資所在國家發(fā)生政治社會(huì )動(dòng)蕩，往往會(huì )導致國企境外投資損失巨大。2011年上半年利比亞的國內動(dòng)蕩，不僅導致中國政府要動(dòng)用巨大財力物力并支付巨額成本進(jìn)行撤僑，而且導致國有企業(yè)的境外投資損失慘重。

　　國企境外投資的境外企業(yè)管理不適而導致的規則習俗沖突風(fēng)險。長(cháng)期依賴(lài)行政力量及適應國內環(huán)境的國有企業(yè)，已經(jīng)形成了既定的管理思維及管理模式。這種管理思維及管理模式在國企境外投資的東道國，往往面臨一個(gè)“不適應”與一個(gè)“跟不上”。一個(gè)“不適應”是指不適應東道國雇員不斷要求加薪及改善待遇的要求，從而導致與工會(huì )的沖突，使國企境外投資不斷遭受雇員罷工而帶來(lái)的損失；一個(gè)“跟不上”是指對東道國宗教習俗了解及尊重的跟不上，從而導致與境外投資所在地的居民形成沖突，使國企境外投資要額外支付巨大成本。在國企境外投資沒(méi)有學(xué)會(huì )“管理國際化”及因地而異的“管理本土化”之前，因管理不適而導致的規則習俗沖突風(fēng)險就不會(huì )化解。

　　國企境外投資過(guò)度依賴(lài)行政力量而面臨的市場(chǎng)風(fēng)險。國有企業(yè)尤其央企境外投資屬于跨國競爭，更強調企業(yè)自主參與國際競爭。但是，在國內習慣了政府支持的國企，在境外投資上往往也搭政府“便車(chē)”。從國家商務(wù)部統計結果來(lái)看，國有企業(yè)尤其央企的境外投資項目除政府牽線(xiàn)搭橋以外，就是中國政府在非洲等地出資的基礎設施建設或進(jìn)行的經(jīng)濟援助，完全由國有企業(yè)自主尋找及選擇的投資項目很少。國有企業(yè)尤其央企依賴(lài)行政力量進(jìn)行境外投資，雖然容易通過(guò)審批且前期投入較少，但加大了投資風(fēng)險。這種國企境外投資的模式，反映的是國有企業(yè)尤其央企境外投資風(fēng)險意識弱的現狀。當然，國有企業(yè)尤其央企在境外投資上搭政府“便車(chē)”，往往是為了把風(fēng)險轉嫁給政府或讓政府承擔風(fēng)險。

　　國企境外投資集中于某些領(lǐng)域及種類(lèi)單一所潛伏的運營(yíng)風(fēng)險。相對中國企業(yè)境外投資的過(guò)快增長(cháng)，可供國有企業(yè)選擇的境外投資項目相對較少。在某種意義上，投資領(lǐng)域或項目的單一往往會(huì )導致投資風(fēng)險級次的遞增。國有企業(yè)在境外投資過(guò)程中，并沒(méi)有充分考慮這種風(fēng)險。一些國有企業(yè)尤其央企往往將巨額資金投入單個(gè)項目中如資源類(lèi)項目、工程類(lèi)項目和勞務(wù)輸出類(lèi)項目，從而使運營(yíng)風(fēng)險更加集中。此外，在對外投資中，國有企業(yè)的前期調研過(guò)少，許多企業(yè)過(guò)度依賴(lài)對國內市場(chǎng)的判斷和以往國內投資經(jīng)驗進(jìn)行境外投資，從而無(wú)法應對風(fēng)云變幻的國際市場(chǎng)。國有企業(yè)這種孤注一擲的境外投資行為，加上沒(méi)有充分準備的投資決策，決定了其境外投資項目一旦出現風(fēng)險，往往損失嚴重。

　　國企境外投資相互壓價(jià)及融資渠道單一而加劇的財務(wù)風(fēng)險。國企境外投資往往還不習慣中國企業(yè)之間的相互依賴(lài)與相互支持，仍沿襲國內國企之間惡性競爭的做法。國有企業(yè)境外投資的相互壓價(jià)，不但會(huì )影響交易標的的價(jià)格，加大投資成本，還會(huì )增加國企境外兼并收購的難度，從而加劇企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。此外，國有銀行和國有企業(yè)都與政府密不可分，向國有商業(yè)銀行貸款是境外投資最常見(jiàn)也是最便利的融資方式。但是，單一的融資渠道加劇了國有企業(yè)境外投資對國有銀行的依賴(lài)性，使得國有企業(yè)缺乏拓寬融資渠道的動(dòng)力，在國家政策進(jìn)行調整或是國有銀行本身出現問(wèn)題而無(wú)法進(jìn)一步貸款時(shí)，國有企業(yè)境外投資就可能面臨資金匱乏而導致的資金鏈斷裂風(fēng)險。

　　風(fēng)險評價(jià)：急需補上的一課

　　境外投資與境內投資的最大區別，就是風(fēng)險更大，一旦發(fā)生風(fēng)險往往損失慘重。因此，應強化境外投資的風(fēng)險意識，完善風(fēng)險評價(jià)的程序及機制。就風(fēng)險評價(jià)而言，應從微觀(guān)層面與宏觀(guān)層面同步推進(jìn)。政府各行政主管部門(mén)除了督促?lài)笸晟骑L(fēng)險評價(jià)程序及機制外，還應盡快建立宏觀(guān)層面的風(fēng)險評價(jià)制度。需要強調指出的是，國資管理部門(mén)應考慮如何實(shí)現國有企業(yè)境外投資風(fēng)險評價(jià)與績(jì)效評價(jià)的對接。

　　國企應在充分分析與判斷風(fēng)險的前提下選擇境外投資項目。投資項目是投資風(fēng)險與投資收益的載體。國有企業(yè)境外投資的風(fēng)險防范及控制應從投資項目的風(fēng)險評價(jià)開(kāi)始。為了降低項目投資風(fēng)險，項目負責方應對項目本身進(jìn)行全面系統的調研與分析，包括對投資地政治、經(jīng)濟、自然等環(huán)境進(jìn)行調查，對投資周期進(jìn)行預測，對投資周期內各種不確定性的概率進(jìn)行估計，以此判斷投資項目的風(fēng)險大小。投資項目的好壞，不在于規模大小，而在于風(fēng)險是否可控。從事境外投資的國企，應承擔起投資項目風(fēng)險判斷主體的職責，即在選擇投資項目時(shí)，國企自身應通過(guò)多種方式對投資項目的風(fēng)險作充分的分析和判斷，做到心中有數。具體途徑既可以由企業(yè)成立專(zhuān)門(mén)的項目風(fēng)險調研組進(jìn)行調研，也可以聘請大型國際投資咨詢(xún)公司為其提供專(zhuān)業(yè)支持。

　　國企應不斷強化境外投資的風(fēng)險管控機制并責任到人。無(wú)論是理論上還是實(shí)際操作中，投資風(fēng)險都是可控的，從國內外眾多風(fēng)險控制成功經(jīng)驗來(lái)看，只要加強管理，就能將風(fēng)險降低到可以承受的范圍之內，從而減少或消除風(fēng)險給企業(yè)帶來(lái)的投資損失。因此，國企要想實(shí)現境外投資損失最小化，就必須建立起風(fēng)險管控機制以有效降低風(fēng)險。在風(fēng)險管控機制建立與完善的過(guò)程中，國企作為項目風(fēng)險評價(jià)的微觀(guān)主體，首先應完善境外投資風(fēng)險管控制度，這既包括風(fēng)險管控部門(mén)及人員的設置，也包括反映安全性、盈利性等指標體系的構建；其次應強化境外投資風(fēng)險管控流程，這包括投資調研數據的收集、分析及判斷，投資執行過(guò)程中的信息反饋，投資風(fēng)險的預警，投資活動(dòng)的評價(jià)等。此外，風(fēng)險管控機制要想真正發(fā)揮作用，還必須實(shí)行投資負責人問(wèn)責制。具體而言，就是要求國企細化境外投資的各個(gè)環(huán)節，將各個(gè)環(huán)節的權責落實(shí)到個(gè)人，出現問(wèn)題時(shí)由個(gè)人承擔責任，從而促使投資的各個(gè)負責人各司其職、恪盡職守。除此以外，還要落實(shí)國企經(jīng)營(yíng)班子層面的境外投資風(fēng)險責任機制及責任人。

　　各行政主管部門(mén)應把風(fēng)險評價(jià)作為境外投資與境外國資管理的重點(diǎn)。政府層面尤其中央政府層面的各行政主管部門(mén)，不僅是國企境外投資的推動(dòng)者，還是國企境外投資的審批者，但各行政主管部門(mén)并沒(méi)有將風(fēng)險評價(jià)作為境外投資與境外國資管理的工作重點(diǎn)。這種政府層面風(fēng)險評價(jià)的缺位，使得國企無(wú)法從其投資審批部門(mén)那里得到相關(guān)的風(fēng)險估測及風(fēng)險評價(jià)要求，加之國企自身風(fēng)險評價(jià)能力有限，這在很大程度上弱化了國企境外投資的風(fēng)險意識。因此，為有效控制并降低國企境外投資風(fēng)險，行政主管部門(mén)應在國企申報境外投資項目時(shí)嚴格把關(guān)，在項目審批過(guò)程中，逐步建立并完善風(fēng)險評價(jià)，從而為降低風(fēng)險及減少投資損失奠定基礎。具體來(lái)說(shuō)，可由各行政主管部門(mén)的具體主管業(yè)務(wù)司局按照項目審批環(huán)節，對投資風(fēng)險逐次評價(jià)，甚者可以設置專(zhuān)門(mén)的司局并配備專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行評價(jià)。

　　國資管理部門(mén)應實(shí)行國企境外投資風(fēng)險評價(jià)與績(jì)效評價(jià)的對接。與境內投資考評一樣，國資管理部門(mén)對國有企業(yè)境外投資的考評主要是從績(jì)效方面進(jìn)行考評，比如，國資委對央企的考評主要是從資產(chǎn)收益率、經(jīng)濟增加值等經(jīng)濟效益進(jìn)行考核。然而績(jì)效評價(jià)更多體現為事后的評論，是在項目結束或告一段落的情況下給予的評價(jià)，這與以事前估計為內容的風(fēng)險評價(jià)相比，在時(shí)效性方面具有較明顯的滯后性，從而不利于企業(yè)控制風(fēng)險。從國資管理的現實(shí)情況看，無(wú)論是國企追求價(jià)值最大化的內在動(dòng)力，還是激烈國際競爭所產(chǎn)生的外在壓力，都要求國資管理部門(mén)對國企境外投資實(shí)行風(fēng)險管理與績(jì)效管理相對接，不僅要做好境外投資的績(jì)效評價(jià)，總結境外投資的經(jīng)驗及教訓，更要做好境外投資的風(fēng)險評價(jià)，引導國企重視境外投資的風(fēng)險防范及控制，以減少?lài)缶惩馔顿Y損失。

　　群防聯(lián)動(dòng)：政府部門(mén)須更有作為

　　境外投資風(fēng)險的多類(lèi)別、更大更復雜及可控性差，決定了有效防控投資風(fēng)險不能由單個(gè)企業(yè)或單個(gè)行政部門(mén)來(lái)完成。無(wú)論是作為國有資本出資人的國資管理部門(mén)，還是行使境外投資相關(guān)審批權的各行政主管部門(mén)，甚至是負責國家形象維護及國家安全的外交安全部門(mén)，其加強風(fēng)險防控的方式及力度都直接影響到了風(fēng)險防控效果。因此，建立國內國外及多主體協(xié)調聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險防控機制，在投資前進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)，在投資過(guò)程中進(jìn)行風(fēng)險全程監控，并在風(fēng)險發(fā)生時(shí)及時(shí)應對，才能從根本上防范及控制境外投資風(fēng)險。

　　以國資管理部門(mén)為主體建立國內國外聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險防范控制機制。境外投資風(fēng)險防控機制的建立應由國資管理部門(mén)、國內投資母體、境外投資企業(yè)三者共同完成，其中，作為國有資本出資人的國資管理部門(mén)，應在風(fēng)險防控機制的建立中發(fā)揮主導作用。在國內，應該淡化所有制界限，建立以國資管理部門(mén)為核心，國企民企等投資母體共同參與的風(fēng)險防范控制體系，使企業(yè)對投資風(fēng)險的評價(jià)及時(shí)匯總至國資管理部門(mén)，再由國資管理部門(mén)將風(fēng)險評價(jià)信息傳遞至各投資母體，從而實(shí)現信息充分共享、風(fēng)險共同防范。在國外，更應打破所有制界限，由國資管理部門(mén)牽頭，在境外投資所在地的所有中國企業(yè)之間都建立起國內外聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險防范控制機制，相互依存、互通有無(wú)，從而有效降低投資風(fēng)險。

　　涉及國企境外投資的多個(gè)行政部門(mén)應建立定期溝通及會(huì )商機制。就境外投資的審批及管理而言，不同的行政主管部門(mén)由于工作性質(zhì)或內容的差別而負責不同的審批環(huán)節或重點(diǎn)。對同一個(gè)境外投資項目，各個(gè)部門(mén)給出的風(fēng)險診斷也不盡相同，而單方面的風(fēng)險判斷無(wú)法對整個(gè)投資項目給出一個(gè)全面而系統的結論或評價(jià)。因此，除國資管理部門(mén)外，發(fā)改委、商務(wù)部、外匯管理局等其他涉及境外投資的行政主管部門(mén)應盡快建立起定期溝通及會(huì )商的機制。各部門(mén)要從自身業(yè)務(wù)出發(fā)，定期對某些境外投資項目或一個(gè)時(shí)間段的所有境外投資活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)，具體來(lái)說(shuō)，可以一個(gè)月或一個(gè)季度為期限，定期進(jìn)行交流、溝通及探討，對風(fēng)險給予較全面的評價(jià)，并對境外投資的投資區域、投資形式和投資方式等提供全面科學(xué)的政策性指導。

　　外交與安全部門(mén)應搜集并反饋國企境外投資較多的東道國相關(guān)信息。隨著(zhù)中國經(jīng)濟實(shí)力的不斷增強，中國的外交能力在不斷提升，國家外交部門(mén)對研究分析各國政治、經(jīng)濟、文化等方面的貢獻在不斷擴大，與此同時(shí)，國家安全部門(mén)在搜集分析各國金融、科技、人才信息等方面也發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越大的作用。但是，國家外交與國家安全部門(mén)在國企境外投資的風(fēng)險防控方面的作用還沒(méi)充分發(fā)揮。無(wú)論是境外投資企業(yè)還是國資管理部門(mén)，都無(wú)法在最短時(shí)間內從外交安全部門(mén)那里獲得投資東道國的政治經(jīng)濟社會(huì )及政局變化信息；對投資東道國政治經(jīng)濟社會(huì )及政局變化信息獲知的滯后，往往會(huì )導致錯失境外投資風(fēng)險應對處置的最佳時(shí)機。因此，外交與安全部門(mén)應該承擔更多的責任，要盡力及時(shí)獲取投資東道國的相關(guān)信息，對該國的政局變化及社會(huì )是否穩定等情況給予定期評價(jià)，并向境外投資的各行政主管部門(mén)及國資管理部門(mén)定期傳遞信息、提出導向性建議，以保證境外投資政策及時(shí)調整及風(fēng)險應對措施的及時(shí)采取，從而最大限度降低境外投資風(fēng)險。

　　(作者系國內著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家，供職于財政部財政科學(xué)研究所)