專(zhuān)訪(fǎng)中國國際工程咨詢(xún)公司交通業(yè)務(wù)部主任周曉勤

　　未來(lái)5年，交通投資年均都在萬(wàn)億元左右。其中，“鐵公機”仍然是投資重點(diǎn)，其項目的產(chǎn)權和管理體制都將趨于多元化方向發(fā)展

　　文/本刊記者 秦鳳華

　　城市軌道交通、城際鐵路客運專(zhuān)線(xiàn)、公路、橋梁、機場(chǎng)??中國交通基礎設施正迎來(lái)一波建設高峰：至“十二五”末期，我國將新建軌道交通線(xiàn)路約93項，總建設里程約2700公里，投資規模約10700億元；2009-2012年鐵路建設投資計劃約為2萬(wàn)億元，平均每年投資都將在6000-7000億元；“十二五”期間初步估計機場(chǎng)建設投資規模約為3500億元，包括新建和改擴建項目投資，新增機場(chǎng)項目70多個(gè)。

　　中國國際工程咨詢(xún)公司交通業(yè)務(wù)部主任周曉勤認為，無(wú)論是鐵路、公路，還是民航、機場(chǎng)，既具有公益性項目特點(diǎn)，也可以作為經(jīng)營(yíng)性項目，吸引社會(huì )資金參與投資建設，且未來(lái)“鐵公機”項目的產(chǎn)權和管理體制都將趨于多元化方向發(fā)展。

　　軌道交通投資熱度不減

　　《中國投資》：在新一輪擴大內需經(jīng)濟刺激計劃中，許多城市都提出建設城市軌道交通規劃。目前國家是否有再批一些城市新的城市軌道交通項目的計劃？有哪些城市已提交可行性研究報告？是否存在建設速度過(guò)快、投資過(guò)熱的問(wèn)題？

　　周曉勤：從國辦發(fā)[2003]81號文頒布以來(lái)，國家一直沒(méi)有中斷過(guò)城市軌道交通建設規劃的審批，雖然人為地分成第一批、第二批，但是目前審批的原則還是按照81號文精神，成熟一個(gè)審批一個(gè)。

　　根據81號文規定，從申報建設規劃，建設規劃審批后，城市近期內的軌道交通建設項目視同立項，可直接上報審批規劃內項目的可行性研究報告。目前建設規劃已經(jīng)得到審批的有25個(gè)城市，有些城市還在審批過(guò)程中。據了解，還有不少城市正在積極進(jìn)行規劃編制的前期工作，完成編制后即可上報審批。

　　從整體建設規模上，我國目前城市軌道交通建設無(wú)論速度還是規模都可以說(shuō)是前所未有的。尤其是擴大內需政策執行以來(lái)，越來(lái)越多的城市提出建設城市軌道交通，在一些同等條件的城市之間，不可避免地出現某些相互攀比的現象。

　　總體上講，我國目前城市軌道交通建設確實(shí)規模大且建設速度快，但從具體城市分析，也反映出多數城市基礎設施發(fā)展滯后，歷史欠賬過(guò)多，導致城市軌道交通建設滯后于交通需求，而當前確實(shí)是加快建設的好時(shí)機。一般說(shuō)，城市軌道交通不像房地產(chǎn)等行業(yè)會(huì )過(guò)度發(fā)展、產(chǎn)生泡沫，它是以交通和城市發(fā)展需求為前提，不會(huì )產(chǎn)生重復建設現象，同時(shí)還符合能源和環(huán)境政策。只要以科學(xué)求實(shí)的態(tài)度，積極做好引導，把握好建設節奏，使其可持續發(fā)展，就可以做到防止過(guò)熱。

　　《中國投資》：制約城市軌道交通發(fā)展的主要因素是什么？國家是否將從資金和票價(jià)政策上給予一定的支持和補貼？如何有效解決城市軌道交通公益性與效益方面的問(wèn)題？

　　周曉勤：目前制約城市軌道交通發(fā)展的主要因素是可持續發(fā)展問(wèn)題，它表現在許多方面，突出表現是城市軌道交通財務(wù)的可持續性。城市軌道交通由于本身特性，存在著(zhù)投資巨大、運營(yíng)成本高、經(jīng)濟效益差等特點(diǎn)，單靠本身的運營(yíng)不能盈利。對于相對經(jīng)濟條件好的城市，建設資金往往不成問(wèn)題，問(wèn)題主要表現在運營(yíng)后尤其線(xiàn)路建設達到一定程度后，補貼還貸的壓力非常大，運營(yíng)的可持續性是重要問(wèn)題；而對于經(jīng)濟條件相對較差的城市，建設資本金的籌集往往會(huì )有困難。目前，城市軌道交通建設造價(jià)呈逐步升高趨勢，直接導致建設成本加大，運營(yíng)期還本付息壓力過(guò)大，對于城市軌道交通可持續、健康發(fā)展極為不利。另外，還應鼓勵自主創(chuàng )新產(chǎn)品設備的應用，一方面可以降低造價(jià)，另一方面，運營(yíng)后可大大節省運營(yíng)和維修成本。

　　從世界范圍上看，建設城市軌道交通的城市大多得到國家在資金上的支持，在相關(guān)政策上也給予較大優(yōu)惠。雖然目前國家還沒(méi)有在資金上和票價(jià)政策上給予一定的優(yōu)惠和補貼，但將來(lái)會(huì )是個(gè)趨勢，是公平的體現。

　　城市軌道交通是準公共產(chǎn)品，具有公益性和經(jīng)營(yíng)性，因此，公益性和效益作為城市軌道交通矛盾共同體同時(shí)存在。城市軌道交通又是外部效益很強的行業(yè)，其效益主要體現在外部，如交通、土地開(kāi)發(fā)、環(huán)境和經(jīng)濟社會(huì )等方面。因此，首先政府要從政策上進(jìn)行干預，從體制上解決城市軌道交通內部效益差的問(wèn)題。城市軌道交通的效益從內部來(lái)講，票價(jià)不能收回建設和運營(yíng)成本，客觀(guān)上導致運營(yíng)企業(yè)很難實(shí)現盈利。另外，由于運營(yíng)商一般是獨家經(jīng)營(yíng)，在市場(chǎng)機制不健全的情況下，很容易出現政企不分，導致企業(yè)管理和效率方面出現問(wèn)題。因此，在建設運營(yíng)管理體制改革上，還要進(jìn)行積極探索，政府支持，市場(chǎng)運作，建管分離，提高運營(yíng)效益和效率。即政府承擔起公益部分費用，如城市軌道交通基礎部分的建設，運營(yíng)商通過(guò)競爭承擔運營(yíng)部分的建設，運營(yíng)通過(guò)政府監管，體現城市軌道交通的公益性和效益。

　　《中國投資》：在4萬(wàn)億元經(jīng)濟刺激計劃中，鐵路投資是重要一部分。未來(lái)如何保證鐵路投資的持續？“十二五”期間，還將有哪些城際鐵路和重要鐵路干線(xiàn)將開(kāi)工建設？

　　周曉勤：根據投資拉動(dòng)的經(jīng)濟刺激方案，鐵路“十一五”期間固定資產(chǎn)投資由原定的1.25萬(wàn)億元增加40%至人民幣1.75萬(wàn)億元。同時(shí)，2009-2012年鐵路建設投資計劃約為2萬(wàn)億元，平均每年投資都將在6000-7000億元。這一輪鐵路建設計劃完成后，中國鐵路運輸基本網(wǎng)絡(luò )將形成，鐵路運輸的“瓶頸”制約將基本破解。因此，后續的鐵路建設強度和速度都將逐步趨緩。

　　按照目前合資鐵路建設的基本模式，主要是由鐵道部和地方政府合資建路，鐵道部以鐵路建設基金、債券及鐵路企業(yè)自有資金、國際金融組織貸款等為主要資金來(lái)源，地方政府以地方財政收入等為主要資金來(lái)源，合資鐵路公司還將從國內商業(yè)銀行等金融機構獲得貸款。同時(shí)，鐵路建設也吸收部分社會(huì )資金。未來(lái)鐵路建設投資的持續，關(guān)鍵在于體制創(chuàng )新。只有真正地消除社會(huì )資金進(jìn)入的障礙和建立成本收入清算的透明制度，在經(jīng)營(yíng)性鐵路和公益性鐵路的建設中均能明確政府與企業(yè)的責任邊界，才有可能調動(dòng)起全社會(huì )參與鐵路建設的積極性，也才能獲得鐵路建設投資的可持續發(fā)展。

　　根據《中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃(2008年調整)》，全國九大區域正在編制或修改區域城際軌道交通網(wǎng)絡(luò )規劃，已經(jīng)批復規劃的區域有中原城市群、武漢城市圈、長(cháng)株潭城市群、珠三角城市群(修編規劃)，其中部分骨干線(xiàn)路已經(jīng)著(zhù)手前期工作，將在“十一五”末期和“十二五”初期相繼開(kāi)工建設，如鄭州至焦作、武漢至孝感等。

　　鐵路“四縱”客運專(zhuān)線(xiàn)項目已全部在建，“四橫”客運專(zhuān)線(xiàn)項目多數也開(kāi)工在建，僅其中的部分路段計劃在2010-2011年開(kāi)工，如杭長(cháng)、長(cháng)昆、石濟、鄭徐等；此外，西南地區通往華北和華南地區的區際通道也將陸續開(kāi)工。進(jìn)入“十二五”，鐵路建設的重點(diǎn)一方面是繼續完成在建的干線(xiàn)工程，同時(shí)步入了網(wǎng)絡(luò )完善建設階段，干線(xiàn)項目則相對較少。

　　路橋建設投資管理模式

　　亟待改革

　　《中國投資》：公路領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革也引起了一些爭議。以南京二橋和三橋為例，都實(shí)現了市場(chǎng)化投融資，都實(shí)行收費運營(yíng)，僅僅由于位置不同，一條車(chē)輛已近飽和，一條經(jīng)營(yíng)4年虧損過(guò)億。這一情況出現的原因是什么？對于公路、橋梁項目，如何組織運營(yíng)，才能更好發(fā)揮其社會(huì )效應？

　　周曉勤：南京二橋、三橋的功能有所不同，二橋城市功能明顯，交通量大，三橋為南京繞城高速公路的組成部分，以疏解過(guò)境交通和組織城市交通出行為主，交通量小于二橋，交通量的大小直接影響到收費收入，因此三橋的效益低于二橋。

　　政府在進(jìn)行路網(wǎng)規劃時(shí)首先是考慮路網(wǎng)配備的合理性，各橋的功能有所不同，交通量有所差異是正常的，而不會(huì )僅僅局限于是否有好的收益。以南京市為例，南京四橋也為南京繞城高速公路的組成部分，其功能與三橋相同，建成后將大大緩解過(guò)境車(chē)輛進(jìn)入城區所帶來(lái)的交通壓力；而五橋和過(guò)江隧道位于城區，主要是緩解現有長(cháng)江大橋和二橋的交通壓力，解決城市內部交通，各橋功能明確。

　　針對今后各橋的運營(yíng)，政府首先應加強組織管理，做到過(guò)境交通和城市交通各行其道，如北京已禁止過(guò)境大貨車(chē)進(jìn)入五環(huán)；其次應做好城市交通體系規劃，完善路網(wǎng)配置和城市規劃，使路網(wǎng)布局和城市布局更為協(xié)調，為車(chē)輛出行提供多路徑選擇，避免交通量集中到某一座橋上。這樣才能發(fā)揮更大的社會(huì )效應。

　　目前，我國正面臨著(zhù)經(jīng)濟轉型的關(guān)鍵時(shí)刻，擴大內需已經(jīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的一個(gè)重要支撐，交通運輸的重要性也越發(fā)突顯，但是建設資金的“瓶頸”仍沒(méi)有從根本上解決。要實(shí)現像美國和歐盟境內那樣高速公路完全不收費，根本還在于改變現有的公路建設投資管理模式，這需要相應的政策支持。

　　《中國投資》：目前港珠澳大橋建設情況如何？如何籌集建設資金？將采取怎樣的運營(yíng)機制？

　　周曉勤：港珠澳大橋已經(jīng)于2009年12月15日開(kāi)工。

　　粵港合作聯(lián)席會(huì )議于2008年8月5日第十一次會(huì )議提出，港珠澳大橋海中橋隧主體工程采用“政府全額出資本金方式”進(jìn)行資本金融資。該項目資本金總額為157.3億元，資本金比例約占總投資的42%，其中內地政府出資70億元，香港出資67.5億元，澳門(mén)出資19.8億元；資本金以外部分的項目建設資金由粵港澳3方共同組建的事業(yè)單位性質(zhì)的項目管理機構通過(guò)銀行貸款來(lái)籌集，銀行貸款約占總投資的58%，為218.70億元。中國銀行已于2009年4月10日出具了額度為220億元的貸款承諾函。3地口岸及大橋連接線(xiàn)投資由3地自行安排。

　　海中橋隧主體工程按3地政府同意的設計、建設、驗收標準組織建設期管理。海中橋隧工程香港段和各自的口岸與連接線(xiàn)，采用“各自設計、各自建設、各自驗收”管理模式。

　　除口岸各自負責管理，澳門(mén)連接橋由澳門(mén)負責管理外，海中橋隧主體工程、海中橋隧香港段、香港連接線(xiàn)和珠海連接線(xiàn)有各自分別運營(yíng)管理和統一運營(yíng)管理(委托專(zhuān)業(yè)公司)兩種方案。

　　支線(xiàn)機場(chǎng)建設前景廣闊

　　《中國投資》：目前大型機場(chǎng)和支線(xiàn)機場(chǎng)有哪些在建和待建的重大建設項目？“十二五”期間規劃建設投資規模多少？在地區布局上有何特點(diǎn)？

　　周曉勤：截至2009年底，我國(不含港澳臺地區)共有民航運輸機場(chǎng)165個(gè)。從全國各機場(chǎng)的整體情況看，目前已有9個(gè)大中型機場(chǎng)接近飽和或達到飽和狀態(tài)，預計2010年還有29個(gè)機場(chǎng)將達到飽和。到2010年底，全國機場(chǎng)建設項目達140個(gè)，其中，新建機場(chǎng)50個(gè)，遷建機場(chǎng)12個(gè)，改擴建機場(chǎng)78個(gè)，機場(chǎng)數量將增加到175個(gè)左右。

　　目前在建的即將竣工的支線(xiàn)機場(chǎng)有：唐山、淮安、阿爾山、二連浩特、黔江、阿里、日喀則、固原、吐魯番、呂梁等機場(chǎng)；已批復立項的待建機場(chǎng)有：蘇中、畢節、六盤(pán)水、夏河等機場(chǎng)。

　　據了解，“十二五”期間初步估計建設投資規模約為3500億元，包括新建和改擴建項目投資，新增機場(chǎng)項目有70多個(gè)，其中包括27個(gè)由“十一五”期間延續到“十二五”的項目。

　　《全國民用機場(chǎng)布局規劃》構筑了五大區域機場(chǎng)群，明晰了我國機場(chǎng)體系的內部結構。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，以高鐵和高速公路為主的快速交通發(fā)展，民航運輸發(fā)展面臨的整體形勢發(fā)生了較大改變，在制定規劃時(shí)，對機場(chǎng)布局總體規模數量和建設時(shí)序需進(jìn)行一定的調整，新增機場(chǎng)數量估計超出了機場(chǎng)布局總體規模數量，以中西部地區新增機場(chǎng)數量較多。

　　《中國投資》：一個(gè)地方究竟應不應該建機場(chǎng)主要考慮哪些因素？如何合理確定機場(chǎng)的建設標準和規模？

　　周曉勤：地方建機場(chǎng)主要考慮的因素有：地方區域經(jīng)濟、旅游業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，人民群眾日益增長(cháng)的生活水平對便捷交通方式的需求，地方綜合交通運輸體系發(fā)展的需求，以及國防建設、民族團結、通用航空發(fā)展的需求等。

　　關(guān)于機場(chǎng)的建設標準和規模問(wèn)題，應根據當地的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、綜合交通運輸體系建設及規劃、機場(chǎng)建設發(fā)展條件等實(shí)際情況，分析當地的航空運輸市場(chǎng)需求，在此基礎上，結合擬建機場(chǎng)的性質(zhì)、作用和功能定位，按照機場(chǎng)建設標準和相關(guān)規范規定，確定合理的建設標準和規模。

　　根據我國國情，從節省機場(chǎng)建設投資和降低運營(yíng)成本的角度看，應適度控制機場(chǎng)建設規模?？傮w要求是：堅持一次規劃，分步實(shí)施，功能完善，適度超前，各類(lèi)設施布局合理，預留發(fā)展空間。特別是支線(xiàn)機場(chǎng)，要標準適當，在保證基本功能的前提下，輔助設施適當從簡(jiǎn)，充分利用市政資源，如消防、道路、水電、通信等。

　　《中國投資》：未來(lái)一個(gè)時(shí)期，二三線(xiàn)城市支線(xiàn)機場(chǎng)是否將迎來(lái)一個(gè)建設高峰？在地區分布上有什么特點(diǎn)？支線(xiàn)機場(chǎng)的融資、建設和運營(yíng)中是否有望進(jìn)一步擴大社會(huì )資金的進(jìn)入范圍和比例？

　　周曉勤：今后幾年，我國將加快機場(chǎng)建設步伐。目前我國支線(xiàn)航空的發(fā)展還處于初始階段，民航支線(xiàn)機場(chǎng)建設需求旺盛， 從需求角度來(lái)看，支線(xiàn)機場(chǎng)的建設還有很大的空間。

　　我國民航總體發(fā)展不平衡，航線(xiàn)布置東密西疏，80%以上的民航旅客運輸量集中在東部；支線(xiàn)機場(chǎng)雖然占機場(chǎng)總數的60%以上，但支線(xiàn)飛機數量占民航運輸機隊飛機總數不足10%，支線(xiàn)航線(xiàn)承擔的運量約占3%。

　　在2008年中央新增1000億元投資中，安排民航基礎設施建設資金30億元，2009年又安排資金18億元。這些資金主要安排投放于民航中西部支線(xiàn)、西部干線(xiàn)機場(chǎng)的39個(gè)新建、改擴建項目，加上地方政府和機場(chǎng)資金投入，總投資581億元。與此同時(shí)，民航局已落實(shí)2006年、2007年中小機場(chǎng)、支線(xiàn)航空、基建貸款利息補貼以及地方機場(chǎng)使用機場(chǎng)建設費等補貼政策，70%以上中西部地區機場(chǎng)獲得了補貼，較好地體現了政策向欠發(fā)達地區傾斜的原則。2008年底，分別為2006年122家機場(chǎng)、2007年123家機場(chǎng)落實(shí)了補貼資金，補貼額合計16億元；為2006年232條支線(xiàn)、2007年258條支線(xiàn)落實(shí)了補貼資金，補貼額合計5.3億元。與此同時(shí)，民航局鼓勵航空公司對老少邊窮地區有市場(chǎng)前景的100條航線(xiàn)增加班期，適當提高對經(jīng)營(yíng)這些航線(xiàn)的補貼標準，并對航空公司新開(kāi)辟支線(xiàn)，給予獨家經(jīng)營(yíng)權3年保護期。

　　發(fā)展支線(xiàn)航空，首先政府支持引導是關(guān)鍵，需制定引導和扶持政策，從技術(shù)和財務(wù)上給予支持，通過(guò)財政補貼，充分調動(dòng)各方積極性，降低支線(xiàn)航空的運輸成本，讓老百姓方便坐飛機，也坐得起飛機，擴大需求群體，培育支線(xiàn)航空運輸市場(chǎng)。

　　其次，構建航空樞紐網(wǎng)絡(luò )結構，對中小機場(chǎng)的發(fā)展至關(guān)重要。在國外干支銜接、干支結合的營(yíng)運方式非常普遍，一些發(fā)達國家的航空公司實(shí)力雄厚，機型運力匹配，航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )不斷完善。在我國現階段主要是點(diǎn)到點(diǎn)航線(xiàn)結構，干線(xiàn)航空市場(chǎng)相對發(fā)育成熟，而中小機場(chǎng)有限的客貨流量資源，分散在不同的航線(xiàn)上，加上航班頻率過(guò)低，當地航空運輸市場(chǎng)很難培育。如果建立樞紐網(wǎng)絡(luò )型航線(xiàn)結構，客貨通過(guò)區域性樞紐機場(chǎng)中轉，擴大了對中小機場(chǎng)的航線(xiàn)輻射范圍，等于增加了航線(xiàn)數量。區域航空樞紐發(fā)展到一定規模，就能大大帶動(dòng)中小機場(chǎng)的發(fā)展。

　　在國家財力有限的情況下，應當提倡和鼓勵有籌資能力的地方政府和企業(yè)投資建機場(chǎng)，鼓勵和引導國內社會(huì )投資以多種方式，參與經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目建設，為此要積極探索具有可操作性的機場(chǎng)建設和經(jīng)營(yíng)模式。一些地區進(jìn)行了積極有益的探索，鼓勵和吸引企業(yè)在具有資源優(yōu)勢和開(kāi)發(fā)潛力的地區投資機場(chǎng)建設并經(jīng)營(yíng)機場(chǎng)業(yè)務(wù)。例如四川省樂(lè )山旅游機場(chǎng)，由當地的旅游公司出資建設并經(jīng)營(yíng)機場(chǎng)，當地政府在政策上給予適度扶持。由旅游公司投資建設旅游機場(chǎng)，帶動(dòng)旅游發(fā)展，再將旅游公司增收的部分利潤補貼機場(chǎng)，航空和旅游共同發(fā)展，形成良性循環(huán)。九寨黃龍機場(chǎng)項目的運營(yíng)中，地方政府將部分收費公路交給機場(chǎng)公司管理，利用當地公路收費，結合旅游綜合開(kāi)發(fā)、景區門(mén)票收入提成的辦法補貼機場(chǎng)項目，已經(jīng)取得了良好效果。

　　當今世界各國機場(chǎng)建設投資和管理體制正在逐步向多元化的方向發(fā)展。我國已經(jīng)有深圳、廣州、上海、廈門(mén)、北京、?？诘?家機場(chǎng)公司上市，也出現了民營(yíng)企業(yè)承包機場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權的事例，機場(chǎng)管理體制多元化趨勢已經(jīng)初步顯現。在我國國有資產(chǎn)管理體制和民航行業(yè)管理體制改革逐步到位的背景環(huán)境下，民航機場(chǎng)管理體制改革也將伴隨著(zhù)屬地化管理和資產(chǎn)運營(yíng)機制的建立，逐步向產(chǎn)權和管理體制多元化的方向發(fā)展。