■ 中國人民銀行行長(cháng) 周小川

　　從2005年起，中國社會(huì )科學(xué)院?jiǎn)?dòng)了中國城市/地區金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)的專(zhuān)題研究項目，并于2005年和2007年兩次發(fā)布了《中國地區金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)》。今年是第三次發(fā)布評價(jià)報告，此次的報告專(zhuān)注于探討地區金融風(fēng)險差異對信貸資金流向的影響，我認為這是一個(gè)很有現實(shí)意義的研究課題。借《中國地區金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)(2008～2009)》發(fā)布的機會(huì )，我想結合當前經(jīng)濟金融形勢、圍繞區域金融生態(tài)環(huán)境建設與地方融資的關(guān)系談幾點(diǎn)意見(jiàn)。

　　區域金融生態(tài)環(huán)境建設

　　作為一個(gè)大國經(jīng)濟體，我國的地區金融生態(tài)環(huán)境呈現出明顯的地區差異，這種地區差異導致了各地在金融條件上的差異，從而直接影響到地方融資的可獲得性和融資成本。

　　評價(jià)一個(gè)地方的金融生態(tài)環(huán)境好壞，地方政府對金融的行政干預強弱是一個(gè)重要指標。直到上世紀90年代中期，我國的地方政府對金融特別是銀行信貸投放普遍存在行政干預。當然，干預的程度各不相同。有的地方對金融的行政干預非常厲害、非常直白，有的干預稍微少一些、含蓄一些。當時(shí)有一個(gè)錯誤的觀(guān)念，認為誰(shuí)干預多，誰(shuí)的融資就多，地方經(jīng)濟發(fā)展就快。亞洲金融危機爆發(fā)后，我國開(kāi)始明確要求地方政府減少對銀行信貸的干預，地方行政干預開(kāi)始減弱。此外，信用建設也是衡量金融生態(tài)環(huán)境的重要標準。信用建設不但包括金融方面的內容，在有些地區還涉及是否存在走私、騙稅等問(wèn)題。目前，商業(yè)銀行越來(lái)越重視區域信用狀況，內部都建立了針對性的區域信用評級體系，并以此決定本行的資金跨區域流動(dòng)。今后，商業(yè)銀行都會(huì )參考各地的信用狀況開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)，因此，區域信用狀況實(shí)際上都將直接或間接地影響到當地的融資條件。

　　金融生態(tài)的概念可以進(jìn)一步延伸到標準執行、執法公正性以及對欺詐案件的處理等問(wèn)題上。最近我在巴塞爾參加了金融穩定委員會(huì )全體會(huì )議。金融穩定委員會(huì )成立了三個(gè)常設委員會(huì )：金融體系脆弱性評估委員會(huì )、金融監管合作委員會(huì )以及標準執行委員會(huì )。標準執行既包括了標準的制定，也包括了標準執行的力度。標準建立了，但如果執行起來(lái)力度不一樣，其效果也會(huì )有很大差異。有效的金融標準包括監管標準，如果標準得到嚴格執行，地方金融生態(tài)環(huán)境就會(huì )改善。

　　隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府都在轉變觀(guān)念，搞好當地的信用建設，積極改善當地金融生態(tài)環(huán)境，為地方融資創(chuàng )造更好的條件。令人欣慰的是，我們看到現在確實(shí)出現了許多可喜的變化，地方政府逐步減少對銀行信貸的行政干預，開(kāi)始重視金融生態(tài)環(huán)境建設，提倡誠信守法，減少違約，目的在于以良好的金融生態(tài)環(huán)境吸引資金。這是一個(gè)非常良性的改變。

　　地方發(fā)債過(guò)程中要注意金融生態(tài)評價(jià)

　　當前，在應對國際金融危機中，我們面臨著(zhù)新的形勢和新的機遇，國家采取了一攬子的經(jīng)濟刺激計劃，從中央到地方，大家都在共同努力提高國內總需求以減輕出口急劇萎縮帶來(lái)的負面影響。在這個(gè)過(guò)程中，各地上了許多投資項目，對經(jīng)濟的刺激效應已經(jīng)初步顯現。但我們應當注意的是，這些投資項目中有的也存在問(wèn)題。比如，有的項目屬于重復建設，浪費比較大；有的沒(méi)有考慮到未來(lái)的還款能力。這都會(huì )直接影響到當地的金融生態(tài)指標。問(wèn)題也涉及地方政府借債、融資的方式，包括中央政府代地方發(fā)行的2000億元債券，這些債券的評級如何、怎樣決定市場(chǎng)交易價(jià)格等。實(shí)際上這些都與地方金融生態(tài)的評價(jià)有關(guān)系。

　　有的地方政府有自己的融資平臺，還有各種各樣的具有地方政府背景的投資公司，它們對解決地方的融資困難發(fā)揮了積極作用。地方政府的融資平臺受到多種質(zhì)疑，我們也不能“一刀切”去批評，說(shuō)這種方式一概不好，但我覺(jué)得有必要對地方政府的融資項目進(jìn)行金融生態(tài)評價(jià)，這有助于引導下一輪經(jīng)濟活動(dòng)朝著(zhù)以科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導的、合法守規的、誠實(shí)守信的、減少違約的方向發(fā)展。

　　實(shí)際上，金融生態(tài)評價(jià)的方法和一些工作是相通的，也比較容易相互轉換。比如，中央代地方政府發(fā)行2000億元債券，如果參考金融生態(tài)評價(jià)的方法，最好是地方政府直接發(fā)債，但由于受法律解釋上的限制，最后還是由中央政府代地方政府發(fā)債。不過(guò)，我認為將來(lái)也許會(huì )出現一些變化：由于各地方金融生態(tài)環(huán)境存在差異，投資者對其信任度各有不同，于是有可能出現中央財政代不同地方發(fā)行的債券在信用評級和定價(jià)上的差別。這就意味著(zhù)地方政府必須加強當地的金融生態(tài)環(huán)境建設，爭取投資者的信任，以便確保成功融資并且以較低的成本融資，同時(shí)也會(huì )促使地方政府把錢(qián)用到“刀刃”上。

　　再有一個(gè)就是關(guān)于市政債的問(wèn)題。很久以前就有出臺市政債的呼吁，但各方面對市政債的質(zhì)疑也比較多。我認為，城鎮化是我國中長(cháng)期發(fā)展戰略的一個(gè)很重要的方面。既然儲蓄率那么高，要使之轉化為投資，城鎮化是個(gè)方向。城鎮化過(guò)程勢必提出發(fā)行市政債的要求，這是合理的，但是必須有相應的機制。過(guò)去大家通過(guò)各種各樣的融資平臺變相地進(jìn)行市政項目融資，有些地方搞得很不規范，將來(lái)很可能出現問(wèn)題，特別是還款的違約風(fēng)險，甚至即便融資方有還款能力也不見(jiàn)得還。另一方面，有些正當的市政項目融資需求在現有融資體制和融資方式下卻難以實(shí)現，特別是城市交通、污水處理、水電供應、環(huán)境改善等公共服務(wù)設施項目的融資需求常常不容易得到滿(mǎn)足。2008年第四季度以來(lái)，各地市政性質(zhì)的投資所占比例相當高，規模上幾乎與中央所制定的一攬子經(jīng)濟刺激計劃相當。如此大規模的“市政債”究竟能不能發(fā)出去以及以什么價(jià)格發(fā)行，這里就涉及市場(chǎng)評級問(wèn)題。而市場(chǎng)評級除了看項目好壞以外，在很大程度上還要考察地方的金融生態(tài)環(huán)境。

　　總之，金融生態(tài)評價(jià)無(wú)論對地方政府的融資還是對銀行發(fā)放信貸都十分重要，在實(shí)際工作中將有很好的發(fā)展前景，我們目前所要做的是建立一套行之有效的金融生態(tài)評價(jià)模式和方法。

　　目前地方債券融資面臨的幾個(gè)主要問(wèn)題

　　長(cháng)久以來(lái)，地方或市一級政府一直就有通過(guò)發(fā)債來(lái)進(jìn)行建設的動(dòng)機，地方經(jīng)濟發(fā)展也確實(shí)存在相應的融資需求。過(guò)去，部分政策性銀行業(yè)務(wù)與此有些關(guān)聯(lián)。國家和有關(guān)部門(mén)在許多政策討論和一些重要政策文件的起草時(shí)，也都議論過(guò)地方政府債和市政債的事情。但在這些過(guò)程中，我們遇到了一些比較突出和常見(jiàn)的問(wèn)題，阻礙了地方政府債和市政債的發(fā)展。

　　首先碰到的是“新官不理舊賬”問(wèn)題。早在亞洲金融危機時(shí)期，一些地方政府借錢(qián)化解金融風(fēng)險，后來(lái)時(shí)過(guò)境遷，出現了“不理舊賬”的現象。如今，各地出現了各種融資平臺和投資公司，產(chǎn)生了大量地方融資或市政債性質(zhì)的融資。這些融資項目多數符合地方經(jīng)濟發(fā)展的實(shí)際需求。但是，現在各地的融資平臺和投資公司類(lèi)別繁多，千差萬(wàn)別，有的是變相政府擔保(不合法)，有的通過(guò)資產(chǎn)質(zhì)押(有點(diǎn)像MBS、ABS的項目)，有的以未來(lái)收費或綜合還款為基礎。對待地方融資沖動(dòng)，應當通過(guò)“開(kāi)前門(mén)”(如發(fā)行市政債)來(lái)加以滿(mǎn)足。有的同志會(huì )提出“開(kāi)前門(mén)”也有問(wèn)題。我認為，“開(kāi)前門(mén)”的確不能完全解決所有問(wèn)題，但相比而言，可能比現行的“開(kāi)后門(mén)”融資要好。這個(gè)機制需要對政府的守信狀況進(jìn)行連續評價(jià)，對其債券信用進(jìn)行連續評級，并通過(guò)交易價(jià)格對其產(chǎn)生壓力。如果有“新官不理舊賬”的跡象，那么從現在開(kāi)始，就下調評級了，而且還要承擔相應的法律責任。因此，這可以形成較有效的約束機制。

　　其次是如何對地方債券進(jìn)行評級的問(wèn)題。這些年各地都在搞評比，有的也叫評級，參與評級的項目評審組里面還有很多專(zhuān)家。但是，這些評級方法并不一定科學(xué)和可靠，較多依靠主觀(guān)評價(jià)，另外，有些評審專(zhuān)家不很認真。在對市政債進(jìn)行評級時(shí)，金融生態(tài)評價(jià)中的客觀(guān)指標特別重要，它們應是從金融體系中抽取出來(lái)的客觀(guān)數據，其中包括大量商業(yè)銀行的數據加工，而不是主觀(guān)指標。我認為，評級機構或評審小組都必須通過(guò)科學(xué)嚴謹的方法把發(fā)債主體的信用狀況提供給投資者。還有，評級費用最好由代表投資者的某種組織來(lái)承擔，而不要由被評估者付費。

　　最后是資本金的真實(shí)性和資本金的來(lái)源問(wèn)題。資金性質(zhì)的轉換有各種各樣的辦法，很難清楚界定哪些是由銀行借貸轉為資本的。市場(chǎng)化程度越高，這個(gè)界定就越困難?，F在每一家公司都是一張資產(chǎn)負債表，表內既有資產(chǎn)，又有負債和權益，到底哪些可轉換為資本，難以截然分清。應當注意通過(guò)杠桿率來(lái)控制所有客戶(hù)的杠桿融資，從而防止變相的高杠桿融資。

　　總之，地方融資給我們提出了很多新的課題。其中涉及市政融資的問(wèn)題，目前的市政融資項目中可能只有部分項目具有償還能力，但是所有項目對市政設施整體水平的提高、對社會(huì )公共消費的擴大有促進(jìn)作用，也能提高地方政府未來(lái)的財政收入，類(lèi)似于廣義的ABS。同時(shí)，從監管角度和金融行為合理化角度來(lái)看，允許發(fā)展市政債對改善金融秩序也會(huì )有好處。

　　上面我主要從金融生態(tài)環(huán)境的角度考察地方融資中遇到的一些問(wèn)題，通過(guò)考察上述問(wèn)題探討了金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)對地方融資和銀行信貸決策的意義。今后我們可以進(jìn)一步結合新的情況，在更廣泛的領(lǐng)域內繼續研究金融生態(tài)與各種融資活動(dòng)的關(guān)系?！?/p>

　　(《中國地區金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)(2008～2009)》一書(shū)已由中國金融出版社出版發(fā)行)