上海國資記者 王錚

中央政府的精神并不是阻止地方政府的基建投資，而是努力控制債務(wù)急增，防控風(fēng)險

2012年12月，猶如突然襲擊，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，要求地方各級政府不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項目。

據《上海國資》采訪(fǎng)業(yè)內分析人士，此項通知用詞少有的激烈，意圖亦盡可能清晰明顯，極少留有轉圜或模糊地帶。比如該《通知》在第一條“嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資”中表述，“地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等要嚴格執行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》。”

“首次套用《非法集資通知》，其態(tài)度嚴厲可見(jiàn)一斑。”市場(chǎng)分析人士表示。

該《非法集資通知》為國務(wù)院2007年所發(fā)，其主要內容是指，未經(jīng)有關(guān)監管部門(mén)依法批準不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項目建設，不得對機關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購買(mǎi)理財、信托產(chǎn)品，不得公開(kāi)宣傳、引導社會(huì )公眾參與融資平臺公司項目融資。

事實(shí)上，《通知》事無(wú)巨細，幾乎將現有地方政府投融資平臺的慣常融資手法一網(wǎng)打盡。如“不得委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)”；“不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來(lái)源”；“不得通過(guò)金融機構中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資”；“不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協(xié)議”等。

但業(yè)內人士認為，雖然文件嚴厲如此，但目前城鎮化政策必定仍需要地方政府對基礎建設加以投資。

“我們不認為中央政府的精神是阻止地方政府的基建投資，而是努力控制債務(wù)急增，防控風(fēng)險。”業(yè)內均一致對《上海國資》表示。

激增的債務(wù)

一切都超乎了想象。2010年－2011年，地方融資平臺債務(wù)余額爆出高達10萬(wàn)億元的數據。銀監會(huì )開(kāi)始整肅商業(yè)銀行貸款。

2010年5月，銀監會(huì )要求商業(yè)銀行對融資平臺貸款重新解包還原，并要求商業(yè)銀行在2011年6月底之前，按照現金流的不同覆蓋情況，計算風(fēng)險權重，并計提撥備。當年下半年，監管部門(mén)要求商業(yè)銀行對一些沒(méi)有實(shí)際項目或貸款資金未按申請用途使用的融資平臺不再發(fā)放新增貸款，存量貸款亦不能發(fā)放。2011年，各地方融資平臺無(wú)法通過(guò)銀行獲得任何形式的新增貸款。

當時(shí)，地方政府融資平臺如臨大敵，現金流亦岌岌可危。

“融資平臺企業(yè)只能發(fā)企業(yè)債或中期票據，再就是財政解決，如果都行不通，只好項目暫緩，拉長(cháng)期限。”當時(shí)，業(yè)內均作如此判斷。

但是，地方政府平臺融資自有出路。開(kāi)始借道信托、理財產(chǎn)品、券商、基金等渠道，以基建信托、城投債等方式延續資金供給。地方融資平臺當然有動(dòng)力，貸款者亦樂(lè )為。

2011年，信托產(chǎn)品可謂狂飆突進(jìn)，達到了創(chuàng )紀錄的5.5萬(wàn)億元，城投債市場(chǎng)在短暫冰凍后，再度受市場(chǎng)追捧，成為支撐債市紅火的重要支柱。銀行理財產(chǎn)品則成為向信托、城投債甚至私募股權投資源源不斷輸送資金的重要渠道。

“銀監會(huì )對商業(yè)銀行的放貸是通過(guò)限額管理，不能突破限額，但表外業(yè)務(wù)無(wú)法統計亦無(wú)法限額。”商業(yè)銀行人士表示。

對已有大量貸款的地方融資平臺，商業(yè)銀行除了繼續支持，事實(shí)上不可能馬上切斷資金。“如果不繼續提供資金，地方融資平臺又不能馬上償還，那只能作壞賬處理。”業(yè)內人士解釋。

商業(yè)銀行當然不希望增加自己的壞賬。

“一些私人銀行部類(lèi)似于信托公司運作，資金真正的投向很難掌握，可能的流向是房地產(chǎn)、公路等基礎設施和地方融資平臺。”一位金融專(zhuān)家表示。

可見(jiàn)，市場(chǎng)資金最終仍是來(lái)自銀行，只是換了通道，放在銀行表外，既滿(mǎn)足監管要求，同時(shí)遮蔽風(fēng)險敞口。

“2011年新增的地方融資平臺債務(wù)非但沒(méi)有減少，反而比控制銀行貸款前要更多。”商業(yè)銀行人士表示。

不過(guò)更可怕的是，因理財投向不明，地方融資平臺負債余額亦無(wú)從準確統計，只能從公開(kāi)報表中預估。

“截至2012年上半年，中國商業(yè)銀行表外加權風(fēng)險資產(chǎn)為7.53萬(wàn)億元，較上一季度增長(cháng)3441億元。其中，上市銀行表外加權風(fēng)險資產(chǎn)增速在15%左右，超過(guò)了同期信貸增速。”統計數據表明。

而央行在《2012年二季度中國貨幣政策執行報告》表示，“2012年上半年社會(huì )融資規模仍然多于上年同期。上半年社會(huì )融資規模為7.78萬(wàn)億元，比上年同期多135億元。而這其中，未貼現的銀行承兌匯票增加6089億元，委托貸款增加4827億元，信托貸款增加3432億元。”其報告亦表明，“信貸缺口已經(jīng)由表外填補。”

既然控制商業(yè)銀行貸款未能控制地方融資平臺債務(wù)增長(cháng)，于是，四部委文件明確再堵目前表外融資渠道。

業(yè)內預計，因為《通知》的威懾，可能會(huì )迫使地方融資平臺的融資渠道從表外再移至表內，以獲得商業(yè)銀行貸款為主。

但這談何容易。

融資不易

地方融資平臺通常的做法是，其所投項目多為地方基礎設施，一般而言，所需建設資金60%甚至更多需要尋找社會(huì )融資，項目完成前，融資平臺基本上沒(méi)有什么收入，須等項目完成后，由當地政府采購，政府再從財政或土地出讓金中予以補貼，讓融資平臺得以還本付息。

事實(shí)上，如果經(jīng)濟持續增長(cháng)，這是可行的。“比如土地儲備時(shí)每畝30萬(wàn)元，出讓時(shí)可能達到每畝200萬(wàn)元，融資平臺以這種預期收入做為償債資金。”商業(yè)銀行人士表示。

但一旦經(jīng)濟放緩，掩蓋的風(fēng)險則會(huì )加倍放大，商業(yè)銀行目前對地方政府債務(wù)亦極其擔心。

“很多融資平臺融資后并無(wú)項目對應，且負債已經(jīng)超過(guò)地方政府財政收入的多少倍，商業(yè)銀行很難發(fā)貸。”業(yè)內人士表示。

不過(guò)，銀監會(huì )已對地方融資平臺貸款重新做規，對增量貸款放開(kāi)小口。

該《規定》表示，地方融資平臺作為主體能爭取商業(yè)銀行貸款的項目大約有5項，一是符合《公路法》的收費公路；二是國務(wù)院審批或核準通過(guò)，資本金到位的重大項目；三是土地儲備類(lèi)和保障房項目；四是農村水利建設；五是2011年底已完成60%以上進(jìn)度的工程且現金流全覆蓋。

另外，融資平臺本身必須符合四個(gè)條件，一是公司治理完善，一是抵押擔保符合現行規定且存量貸款在抵押擔保、貸款期限和還款方式等方面整改合格，一是資產(chǎn)負債率低于80%，一是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已列入財政預算。

事實(shí)上，這不容易達到。

“上海本地投融資平臺尚有公司治理機制，亦有現金流覆蓋，貸款并不難，但外地很難說(shuō)。”業(yè)內人士表示。

目前，商業(yè)銀行對融資平臺的貸款對象仍?xún)H局限于保障房。

“銀行對地方融資平臺新增貸款大部分是保障房項目，現在新審批的也是如此。”招商銀行古北支行副行長(cháng)沈凝對《上海國資》表示。

可見(jiàn)，地方融資平臺再轉移至商業(yè)銀行貸款似乎不大可能。

如果繼續表外融資，地方融資平臺會(huì )采取什么樣的方法？

多數業(yè)內人士表示，“從《通知》來(lái)看，不對存量發(fā)生作用，針對的是增量。意即已經(jīng)開(kāi)工的或者發(fā)生借款的，應該不會(huì )受太大影響，但新增融資量，除非是符合要求的，否則可能會(huì )受阻，這很清楚。”

《上海國資》得知，目前很多融資平臺亦與各方研究對策，目前仍處于觀(guān)望之中。但緊張之風(fēng)已顯而易見(jiàn)。

“如果地方政府手中有企業(yè)，很可能會(huì )讓一些實(shí)業(yè)企業(yè)做融資平臺用途，用企業(yè)的信用進(jìn)行擔?；蛑苯舆M(jìn)行融資，實(shí)體企業(yè)負債率不高，且公司治理完善，亦有充足現金流。”一家城市基礎設施建設投資公司負責人表示。

亦有市場(chǎng)人士表示，如地方政府手中有上市公司資源，亦可能加以利用，通過(guò)股份質(zhì)押獲得變現能力。“但這可能會(huì )犧牲企業(yè)利益，那就看政府如何選擇。”市場(chǎng)分析人士表示。

另外，如融資平臺手中除土地外還有其他優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，亦可以做抵押獲得項目資金。“但手中有優(yōu)質(zhì)資源的情況已經(jīng)很少。”上述人士表示。

BT項目前途

以土地資產(chǎn)未來(lái)收益作為償債資金是地方融資平臺吸引銀行資金的主要手法，融資后，地方融資平臺會(huì )將這些資金用于拆遷、一級土地開(kāi)發(fā)，以吸引投資商，出讓土地。

此外，如果地方政府需要直接建設城市基礎設施，比如路橋和地鐵，BT方式則是常用的融資方法。

采用BT或BOT方式，是先由建筑企業(yè)提供資金建設，地方政府再分期回購。一般來(lái)說(shuō)，建筑企業(yè)會(huì )直接和地方政府建設部門(mén)簽訂回購合同，確定回購時(shí)間、期數、回購利率等。如和地方融資平臺簽訂合同，則需要政府出具擔保函。

但在看得見(jiàn)的未來(lái)，地方政府的新增BT項目可能要大打折扣。

四部委的《通知》規定，除公租房和公路等項目，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)，并且不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔保。

“如果地方政府不能和企業(yè)簽訂BT合同，那么建設企業(yè)只能和融資平臺簽，但政府又不能提供擔保，那么我們的合同有沒(méi)有保障？一旦融資平臺倒閉，那回購款找誰(shuí)要？”多家城市基礎設施建設投資公司負責人表示。

業(yè)內專(zhuān)家亦表認同：“原本就比較難安排的BT回購擔保，未來(lái)將更加困難，可能成為BT項目的操作難點(diǎn)。”濟邦咨詢(xún)公司董事總經(jīng)理張燎對《上海國資》表示。

而建筑公司在采取BT操作方式時(shí)，一般亦要通過(guò)銀行或信托前期融資，組成項目公司再和地方政府簽訂合同，如果BT模式受阻，銀行和信托會(huì )對放款更加謹慎，或者增加建筑公司融資成本。

“一些大型商業(yè)銀行已經(jīng)下發(fā)通知，暫停向BT項目發(fā)放貸款。”張燎表示。

這樣一來(lái)，造成惡性循環(huán)的是，建筑企業(yè)不敢接未能獲得銀行支持的基礎設施項目。“對未來(lái)壓力相當大。”

據《上海國資》了解，目前無(wú)論是地方政府融資平臺、施工建筑企業(yè)亦或金融機構，都在放慢腳步。“我們在期待進(jìn)一步的細則，暫時(shí)沒(méi)有動(dòng)作。”一位區縣政府融資平臺負責人表示。