盡管于今年9月下旬國家發(fā)改委網(wǎng)站上掛出的《電子招標投標辦法》(征求意見(jiàn)稿)(下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)已于10月8日結束征求意見(jiàn)，市場(chǎng)更有說(shuō)法稱(chēng)該辦法有望年內出臺，但圍繞電子招投標的爭議，仍難言止息。

《第一財經(jīng)日報》記者了解到，自從《征求意見(jiàn)稿》公布以來(lái)，由于招投標牽扯領(lǐng)域眾多，涉及工程建設、鐵路、航空、水利等行業(yè)，關(guān)于招投標諸多規定細節，在業(yè)內掀起了一場(chǎng)“茶杯”里的爭論風(fēng)暴。

爭論的范圍，不僅包括由政府部門(mén)設立的招標投標集中交易場(chǎng)所，能否建設和運營(yíng)電子招投標系統，同時(shí)也追溯到對這些集中交易場(chǎng)所到底是服務(wù)、監管還是代替市場(chǎng)主體的職能設置上來(lái)。

而爭論的本質(zhì)，則回歸到一個(gè)老生常談的經(jīng)濟學(xué)話(huà)題——政府與市場(chǎng)的關(guān)系、有形之手與無(wú)形之手的邊界如何劃分。

有形市場(chǎng)亂象

從2003年開(kāi)始，各地政府開(kāi)始設立專(zhuān)門(mén)的招投標交易場(chǎng)所，作為政府職能的延伸，以事業(yè)單位身份出現為招標人和投標人服務(wù)，其設立初衷是 “為工程交易提供場(chǎng)所，為交易各方提供服務(wù)，為信息發(fā)布提供平臺，為政府監管提供條件”。

發(fā)展至今，許多縣、鄉政府部門(mén)也設有下屬的招投標交易場(chǎng)所，業(yè)內人士稱(chēng)之為“有形市場(chǎng)”；有些地方的有形市場(chǎng)歸住建部門(mén)管轄；有些則整合為公共資源交易中心，直接歸專(zhuān)設的地方政府公共資源管理辦公室或管委會(huì )管轄。

2011年12月，國務(wù)院頒布了《招標投標法實(shí)施條例》(下稱(chēng)《實(shí)施條例》)，有條件認可了有形市場(chǎng)的地位。

《實(shí)施條例》頒布后僅4個(gè)月，有形市場(chǎng)亂象廣為業(yè)界詬病，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)改委法制辦監察部幾部門(mén)聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好招標投標法實(shí)施條例貫徹實(shí)施工作的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，要求整改有形市場(chǎng)廣為業(yè)界詬病的亂象。

本報記者獲得針對《意見(jiàn)》的幾份上報材料顯示，數十位招投標專(zhuān)家和業(yè)內人士以文件的形式梳理了有形市場(chǎng)存在以來(lái)，業(yè)界反映強烈，而需要整改的違法問(wèn)題。

其中一份清單列舉了十幾條違法現象，比如《實(shí)施條例》規定，招標投標交易場(chǎng)所不得與行政監督部門(mén)存在隸屬關(guān)系，不得以營(yíng)利為目的。但現實(shí)中，絕大多數有形市場(chǎng)均隸屬地方政府的招標投標行政監督部門(mén)。

而有形市場(chǎng)的收費，也難逃業(yè)內人士對其“營(yíng)利”指責。比如收取各項資料費，每個(gè)項目向招標代理收取資料費(每個(gè)項目500元至1000元不等)，且不開(kāi)具任何票據；有些招標辦，以招標人退還投標保證金不及時(shí)、不規范為名，強行要求將投標保證金繳至招標辦的銀行賬戶(hù)，還有些招標辦，不僅向投標人收取投標保證金，而且還向招標人、招標代理機構收取招標(誠信)保證金；有些地方甚至由其向投標人出售招標文件。

本報記者在南昌公共資源交易中心網(wǎng)站上看到，其收費項目按招投標項目的性質(zhì)不同，施工、勘察、監理等按千分之一至百分之二不等向招投方和中標方收取。除此之外，還需要按所使用的開(kāi)標室、評標室規格不同，按每半天收取數百元至數千元不等的費用，使用電子競價(jià)室則每次需繳費1000元。

起草上述問(wèn)題清單的專(zhuān)家呼吁，雖然各地交易中心收費均有各級物價(jià)部門(mén)的收費批復，根據《實(shí)施條例》第五條“不得以營(yíng)利為目的”要求，還不如廢止這一條款，改為“重新按服務(wù)成本核定具體收費項目，取消違法收費和變相收費項目，嚴禁攤派”，這樣更為明確和具有約束力。

2000年1月1日起施行的《招投標法》起草人之一、國信招投集團公司總裁袁炳玉向本報記者提出看法：“(單個(gè)有形市場(chǎng)收入)成千上萬(wàn)算少，年收入上億的都有，運營(yíng)成本很低，中間差價(jià)，如果交給國家也行，可是這筆錢(qián)到哪去了，誰(shuí)也不知道。這其中有很大的弊端，容易滋生出不正當的行為。”

“合肥”模式爭議

有形市場(chǎng)爭議比較突出的當屬“合肥模式”。

11月初，合肥市十四屆人大常委會(huì )第36次會(huì )議舉行分組會(huì )議審議《合肥市公共資源交易管理條例(草案)》

當地媒體報道稱(chēng)，“招投標‘合肥模式’享譽(yù)全國，如今，合肥又邁出了創(chuàng )新、領(lǐng)先和堅實(shí)的一步——為公共資源交易立法”。

不過(guò)，本報記者在專(zhuān)家梳理的問(wèn)題清單中發(fā)現，爭議最多的內容，恰恰就是“合肥模式”。

合肥草案規定，列入“目錄”的公共資源交易應當采用招標、拍賣(mài)、競價(jià)、掛牌、詢(xún)價(jià)、競爭性談判、單一來(lái)源采購等方式進(jìn)行交易，并應當統一在市、縣(市)公共資源交易中心交易。

合肥當地媒體報道稱(chēng)，合肥招標投標改革5年多來(lái)，進(jìn)場(chǎng)交易逐年遞增，截至今年9月底，進(jìn)場(chǎng)交易項目和交易規模兩項指標超過(guò)全省其他地市總和，交易量位居中部六省省會(huì )城市前列。

列入“目錄”的并非全都是政府采購項目，招標人自己花錢(qián)進(jìn)行招標采購，為什么一定要進(jìn)有形市場(chǎng)交易呢？

實(shí)際上，合肥草案肯定設縣一級的交易中心，已經(jīng)不符合法律要求?！秾?shí)施條例》規定，設區的市級以上地方人民政府才可建立招標投標交易場(chǎng)所。

對于有形市場(chǎng)行使地方保護主義的做法，各地也是五花八門(mén)，有的甚至要八竿子打不著(zhù)的計劃生育證明，有的地方還要求必須在當地設立分支機構，要有當地的業(yè)績(jì)、獎項等等；有些交易場(chǎng)所以搖號來(lái)抽取中標人；有些則由交易中心人員進(jìn)入評標委員會(huì )，直接干預中標結果。

一位業(yè)內人士提供的有形市場(chǎng)審批事項顯示，招標代理機構在場(chǎng)內代理完成一個(gè)招標項目，至少要去有形市場(chǎng)報送報備材料10次以上，有時(shí)高達15次，“這是人為增加備案環(huán)節、增加企業(yè)負擔的監督模式”，該業(yè)內人士表示。

焦點(diǎn)：政府角色

再次引發(fā)業(yè)內爭論的導火索，是《辦法》中的一款條款：依法設立的招標投標交易場(chǎng)所、招標人、招標代理機構以及其他依法設立的法人組織可以按行業(yè)、專(zhuān)業(yè)類(lèi)別，建設和運營(yíng)電子招標投標交易平臺。國家鼓勵電子招標投標交易平臺進(jìn)行平等競爭運營(yíng)。

“亂象橫生的交易中心，還給予它建設和經(jīng)營(yíng)交易平臺的權力，是否會(huì )導致管理難上加難？”一位業(yè)內人士質(zhì)疑。

本報記者在發(fā)改委網(wǎng)站下載的《辦法起草說(shuō)明》，發(fā)現前一版的《征求意見(jiàn)稿》中有一條規定：行政監督部門(mén)及其下屬機構不得開(kāi)發(fā)、建設、運營(yíng)交易平臺。

從“不得”到“允許”的演變，一定程度折射出文章前面所提到的爭議。

本報記者了解到，有部委傾向于放權給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)主體來(lái)建設和運營(yíng)交易平臺，也有部委則堅持賦予政府下設的招投標交易場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)交易平臺的權力。

辦法起草人之一、中國招投標協(xié)會(huì )常務(wù)副秘書(shū)長(cháng)李小林接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)，敘述了個(gè)中曲折。

與反對政府所屬事業(yè)單位成為競爭主體聲音一致的是，他也認為，按照交易平臺的專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化需要，和可持續運行動(dòng)力機制需要，還是應該按市場(chǎng)開(kāi)放的模式來(lái)建設、運營(yíng)和發(fā)展。

不過(guò)，他又強調，一個(gè)制度的成功實(shí)施，必須兼顧現實(shí)條件。他所說(shuō)的現實(shí)情況，即指各級政府已經(jīng)設立的有形市場(chǎng)，為了滿(mǎn)足統 一進(jìn)場(chǎng)監管的需要，準備或已經(jīng)建立了一部分分行業(yè)、分專(zhuān)業(yè)的電子交易平臺。

“這是推動(dòng)電子招投標發(fā)展的堅實(shí)基礎。應該充分發(fā)揮‘有形場(chǎng)所和無(wú)形電子交易平臺’各自對于規范招標投標的有效互補功能和積極提升作用。”他向本報記者說(shuō)。

有形之手？無(wú)形之手？

這個(gè)“現實(shí)基礎”亦是諸多市場(chǎng)人士擔憂(yōu)之所在。

在電子招投標越來(lái)越普遍的今天，許多地方政府的有形市場(chǎng)都配套了電子交易系統和軟件。各招標單位和招投標代理公司必須花錢(qián)購買(mǎi)相應軟件，方能進(jìn)行招標和代理招投標。

江蘇國際招標公司副總經(jīng)理吳強給本報記者做了一個(gè)形象的比喻，這就好像必須每到一個(gè)地方，就得配把鑰匙。業(yè)務(wù)范圍廣的招標代理公司，就得渾身掛滿(mǎn)鑰匙，到哪個(gè)山頭，唱哪首山歌。

吳強對本報記者總結說(shuō)，現實(shí)情況是，招標人是優(yōu)勢；政府是強勢；投標人是弱勢；而招標代理機構是劣勢。

國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所副所長(cháng)趙勇接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，在這個(gè)話(huà)題中，應該把政府分為雙重角色來(lái)看待。

從法理上，應該禁止政府建設和運營(yíng)交易平臺。但如果考慮到政府作為采購人的角色，他為什么不可以和其他作為市場(chǎng)主體的采購人一樣，建設和運營(yíng)符合自身要求的交易平臺呢。

趙勇認為，政府應該退守到作為政府采購人的市場(chǎng)主體角色，以及非政府采購項目中服務(wù)和監管者的角色。“在只是監管方的條件下，政府滿(mǎn)足監管需求就可以了，不一定要管交易的過(guò)程。”

袁炳玉也認為，如果是政府采購項目，倒是可以強制使用政府建設或委托的交易平臺，但不能規定非政府采購的招標項目也必須使用政府下屬的交易中心建設運營(yíng)的交易平臺。

《辦法》只是籠統地說(shuō)，各地交易場(chǎng)所、招標人、招標代理機構以及其他依法設立的法人組織可以建設和運營(yíng)交易平臺，卻沒(méi)有將其行為限定在政府采購人角色之內。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長(cháng)劉勝軍接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，靠政府建設電子招投標平臺，某種程度上是自己約束自己，難以實(shí)現利益的超脫性，即使有問(wèn)題，其他參與者也很難對政府采取措施。最好的辦法是：對于非政府采購，政府只充當監管者。

尋路招投標：市場(chǎng)的歸市場(chǎng)

張麗華

招投標這項制度的引進(jìn)和實(shí)施，其意在以合理的機制保證招標人有效地運用資金，選擇到相對滿(mǎn)意的中標人，從而約束權力，防止腐敗。其程序和機制設置的關(guān)鍵，是限制、規范中標選擇權人的權力，使之在相對透明的環(huán)境下運作。

無(wú)論是有形市場(chǎng)還是無(wú)形市場(chǎng)，掌握中標人的選擇權，不僅權力誘人，利益更誘人，這一領(lǐng)域的爭議必然發(fā)生，亦必然激烈。但是，如何規范和制衡，同時(shí)又兼顧市場(chǎng)效率，是法律、法規制定者首要考慮的。

盡管這兩年事業(yè)單位改革方向和舉措的話(huà)題頻繁見(jiàn)諸報端，但不可否認，一些本不該營(yíng)利、本應提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，卻借監管之名行高收費之實(shí)，過(guò)分干預市場(chǎng)行為的現象仍然存在。

就在10月10日，中國政府網(wǎng)公布《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調整行政審批項目的決定》，提出兩個(gè)新“凡是”。決定表述稱(chēng)，包括中介機構在內的市場(chǎng)主體，能自主決定，有效調節的，政府都要退出。同時(shí)，凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。

國務(wù)院副總理李克強亦在11月21日召開(kāi)的全國綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì )上強調，要更加尊重規律，轉變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、與社會(huì )的關(guān)系，經(jīng)濟領(lǐng)域要更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，社會(huì )領(lǐng)域要更好地利用社會(huì )的力量，包括社會(huì )組織的力量，把應該由市場(chǎng)和社會(huì )發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)和社會(huì )。這也是改革的方向。

招投標市場(chǎng)已經(jīng)形成了招標人、招標代理機構、投標人、評審專(zhuān)家等完善的市場(chǎng)主體；這些市場(chǎng)主體可以自主決定，有效調節；招投標本質(zhì)上也是典型的可以事后監管和采用間接管理方式的事項。

作為監管部門(mén)，首先要相信招標人和代理機構會(huì )規范運作，如果事后發(fā)現市場(chǎng)主體做不到，可以再對他們采取懲戒措施不遲。而不能從招標文件的制作、招標公告發(fā)布、投標人的資格審查到中標人的選擇等具體交易細節，都由政府大包大攬。

吳敬璉曾在早年談到與《電子招標投標辦法》(征求意見(jiàn)稿)爭議相似的現象，他在《應對信息化的挑戰》中指出，在推進(jìn)國家信息化的口號提出以后，一些地方、部門(mén)乃至機構爭相上馬，斥巨資建設自己的局域網(wǎng)絡(luò )，相當一部分局域網(wǎng)由于不能與互聯(lián)網(wǎng)和其他單位的局域網(wǎng)互聯(lián)互通，結果是耗費了大量資源，只建成了一個(gè)單位內部的自動(dòng)化辦公系統。

吳敬璉在文章中給出的處方，倒極適合作為本次爭議的結論：“信息化要建立在社會(huì )全體成員發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng )造性的基礎上，政府行政機關(guān)的包辦代替和強迫命令，都只能給信息化建設制造障礙。”getty圖

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