China should reponse to reform of the United State’s financial

　　regulation in time

　　文/楊 琳

　　2007年3月美國次貸危機和2008年9月美國金融危機的全面爆發(fā)，極大加快了美國金融監管體系改革進(jìn)程，美國財政部分別于2008年3月31日和2009年6月17日出臺了《現代化金融監管藍圖》(簡(jiǎn)稱(chēng)金融監管改革藍皮書(shū))和《金融監管改革》(簡(jiǎn)稱(chēng)金融監管改革白皮書(shū))，將對美國乃至全球金融監管和金融發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠的影響。我國有必要在汲取美國金融監管改革經(jīng)驗教訓的基礎上，未雨綢繆，查遺補缺，積極推進(jìn)我國金融監管體系審慎化、科學(xué)化和國際化發(fā)展進(jìn)程。

　　美金融監管現狀

　　目前，美國金融監管仍實(shí)行縱橫交錯、相互制約、“功能性監管“與”機構性監管“并行的體制和機制(如圖1所示)。從監管權限看，美國實(shí)行分層監管，分別在聯(lián)邦政府層面和州政府層面，對銀行、保險等金融機構進(jìn)行不同權限和級別的監管；從監管行業(yè)看，美國推行以“混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管”為核心的“功能性監管”模式，分設銀行監管機構、證券監管機構和保險監管機構實(shí)行行業(yè)監管；從監管對象看，美國實(shí)施“機構性監管“，美聯(lián)儲監管金融控股公司，行業(yè)監管機構監管其下設的銀行、證券和保險子公司；同時(shí)，行業(yè)性控股公司由各行業(yè)監管機構監管，如銀行控股公司、儲貸機構控股公司、證券控股公司，分別由美聯(lián)儲、儲蓄監管辦公室和證監會(huì )監管。

　　美金融監管面臨的突出矛盾

　　1999年以來(lái)，美國已經(jīng)形成了現代金融監管體系，為實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展提供了良好服務(wù)和有效支撐，但隨著(zhù)美國金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的深入發(fā)展和金融創(chuàng )新的持續推進(jìn)，美國現行金融監管體制面臨的問(wèn)題與矛盾也日益突出，具體表現在以下四個(gè)方面：

　　一是金融監管理念與金融商業(yè)行為的矛盾。1980年代以來(lái)，以格林斯潘為代表的美國金融監管當局，大力推行”金融市場(chǎng)自我監管比政府監管更加有效”的的監管理念，認為金融機構為了確保自身生存、發(fā)展和壯大，必然會(huì )推行 “利益與風(fēng)險并重”的經(jīng)營(yíng)理念，但金融機構具有逐利性的天然本質(zhì)決定其經(jīng)營(yíng)行為永遠是“利益第一，風(fēng)險第二”，在高額利潤驅動(dòng)下，難免會(huì )從事高風(fēng)險金融活動(dòng)，一旦蔓延開(kāi)來(lái)，極易引發(fā)系統性金融風(fēng)險。

　　二是金融監管結構與金融市場(chǎng)結構的矛盾。20世紀80年代以來(lái)，美國金融同業(yè)和跨業(yè)并購日趨活躍，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)快速推進(jìn)，逐步形成了“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”與“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”并存的金融發(fā)展新格局。1999年《金融服務(wù)現代化法案》頒布后，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)步伐進(jìn)一步加快，2004年末金融控股公司增至644家；同時(shí)，金融產(chǎn)品創(chuàng )新十分活躍，一個(gè)產(chǎn)品可能兼具銀行、證券和保險等多重屬性；但金融“分業(yè)監管”結構并未隨之調整，帶來(lái)了監管缺失、監管過(guò)度和監管不足等三大問(wèn)題。其中，監管缺失主要表現為四個(gè)“無(wú)人監管”，即金融系統性風(fēng)險“無(wú)人監管”、私募基金“無(wú)人監管”、場(chǎng)外金融衍生品“無(wú)人監管”以及評級機構“無(wú)人監管”；監管過(guò)度主要體現在銀行和金融控股公司監管上，會(huì )帶來(lái)監管效率低下、監管尋租與套利時(shí)有發(fā)生、監管成本居高不下等問(wèn)題；監管不足主要表現為對國際資本流動(dòng)和次貸等證券化產(chǎn)品監管不到位等。

　　三是監管機構鼓勵金融創(chuàng )新有余與保護消費者利益不足的矛盾。近年來(lái)，隨著(zhù)金融創(chuàng )新快速發(fā)展，金融產(chǎn)品日趨復雜，對消費者金融專(zhuān)業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗要求不斷提高，金融機構與金融消費者之間信息不對稱(chēng)矛盾日益加劇，金融機構處于主動(dòng)和強勢地位，金融消費者和投資者處于被動(dòng)和劣勢地位。而面對這一發(fā)展狀況，美國金融監管機構鼓勵金融創(chuàng )新有余，防范金融欺詐不足，直接侵害了金融消費者利益。

　　四是金融企業(yè)會(huì )計準則準確性與敏感性的矛盾。本輪美國金融危機中，雖然以“公允價(jià)值”為核心的國際會(huì )計準則能夠較為準確地反映企業(yè)資產(chǎn)狀況；但也由于其反映過(guò)于敏感，容易出現“助漲殺跌”的 “順周期效應”，即在經(jīng)濟向好、金融市場(chǎng)向好時(shí)，容易過(guò)度高估企業(yè)利潤和企業(yè)價(jià)值；在經(jīng)濟下滑、金融市場(chǎng)大幅下跌時(shí)，容易過(guò)度低估企業(yè)利潤和企業(yè)價(jià)值，嚴重的可能誘發(fā)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，而實(shí)際上，這更多的是因為缺乏流動(dòng)性、缺乏信心等帶來(lái)的暫時(shí)性問(wèn)題和過(guò)激性表現，不足以形成危機，但在國際會(huì )計制度體系下，就會(huì )使不應出現危機的情況，出現了危機；發(fā)生了危機的情況，危機傳播深度和廣度會(huì )進(jìn)一步加劇，帶來(lái)較高的金融資產(chǎn)評估風(fēng)險。

　　美金融監管改革的主要內容與發(fā)展方向

　　雖然“美國金融監管改革藍皮書(shū)”與“美國金融監管改革白皮書(shū)”內容不盡相同，前者更注重改革的漸進(jìn)性和長(cháng)期性，后者更注重改革的針對性和時(shí)效性，但二者改革的目標都是一致的，即要從根本上解決金融監管體制機制存在的矛盾與問(wèn)題，防范監管風(fēng)險，提高監管效能?！懊绹鹑诒O管改革白皮書(shū)”代表未來(lái)美國金融監管改革的目標和方向，其主要內容包括以下五個(gè)方面：

　　一是加強金融機構和金融市場(chǎng)監管，革新傳統金融監管理念。本輪金融危機對美國金融監管當局帶來(lái)的最深刻的影響就是，不是所有的金融機構都能夠將股東和客戶(hù)利益放在第一位，金融欺詐和金融冒險是金融機構利益驅動(dòng)的自然產(chǎn)物，金融機構作為為全社會(huì )企業(yè)和個(gè)人提供金融服務(wù)的特殊經(jīng)濟主體，一旦違規就會(huì )對社會(huì )、經(jīng)濟和金融帶來(lái)極大損害，因此必須對其加強監管，不能“放任自流”，更不能讓其處于“無(wú)人監管”狀態(tài)。

　　有鑒于此，“金融監管改革白皮書(shū)”就強化金融機構和金融市場(chǎng)監管提出十點(diǎn)新的要求：一是強化對系統性金融風(fēng)險和“一類(lèi)金融機構”的監管，通過(guò)新設由一名財政部關(guān)于和八名金融行業(yè)監管機構主席組成的“金融服務(wù)監管委員會(huì )”，專(zhuān)門(mén)管控系統性金融風(fēng)險；二是強化對對沖基金、私募股權基金和風(fēng)險投資基金等基金公司的監管，再次將這三類(lèi)金融機構納入監管范疇；三是強化對銀行類(lèi)機構監管，將屬于存款類(lèi)機構、但不受《銀行控股公司法案》限制的儲蓄貸款控股公司、工業(yè)貸款共公司、信用卡銀行、信托投資公司等金融機構納入監管范疇；四是強化對場(chǎng)外金融衍生品交易市場(chǎng)的監管，通過(guò)修訂《商品期貨交易現代化法案》和證券交易法規等，將其納入監管范疇，確保監管機構充分掌握場(chǎng)外交易信息，監控衍生品市場(chǎng)風(fēng)險；五是強化對證券化市場(chǎng)的監管，通過(guò)建立證券發(fā)行方與購買(mǎi)方“利益共享、風(fēng)險共擔”機制，降低證券化市場(chǎng)風(fēng)險；六是強化對保險公司的監管，通過(guò)在財政部下設聯(lián)邦層面的保險監管機構，加強保險業(yè)系統性風(fēng)險管控、信息收集與共享、監管漏洞防范、國際國內監管協(xié)調等方面的工作；七是強化對銀行和銀行控股公司的監管，一方面，要提高銀行和銀行控股公司資本充足率和流動(dòng)性要求，另一方面，要研究危機情況下，能夠真實(shí)反映銀行風(fēng)險水平的資本充足率標準；八是強化對貨幣市場(chǎng)共同基金的監管，降低這類(lèi)基金的流動(dòng)性風(fēng)險和脆弱性風(fēng)險；九是強化對金融系統重要性支付、清算和結算系統的監管，由美聯(lián)儲具體負責，解決回購和衍生品交易結算問(wèn)題，提前預警風(fēng)險積聚趨勢，降低金融市場(chǎng)不穩定性；十是強化對金融機構高管薪酬的監管，使金融機構高管薪酬與股東價(jià)值最大化目標相一致、相協(xié)調。

　　二是賦予政府系統性風(fēng)險管理職權，規避系統性金融風(fēng)險。本輪金融危機暴露出美國系統性金融風(fēng)險監管的缺失和遺漏，“金融監管改革白皮書(shū)”就此提出兩方面改進(jìn)措施：一方面，增設系統性金融風(fēng)險監管機構“金融服務(wù)監管委員會(huì )”，主席由財政部部長(cháng)擔任，其他成員由七個(gè)聯(lián)邦監管機構主席組成，主要負責收集各類(lèi)監管信息、識別并監控系統性金融風(fēng)險、協(xié)調各監管機構關(guān)系；另一方面，賦予政府必要的政策工具有效應對金融危機，由于到目前為止，美國政府缺乏應對系統性金融危機的立法，致使聯(lián)邦政府在本輪金融危機中對雷曼、美林和AIG等瀕臨破產(chǎn)的大型金融機構救助過(guò)程十分復雜，效率很低，因此，本輪監管改革要求聯(lián)邦政府建立新型危機處理機制和救助程序，使陷入危機的金融機構能夠得到高效有序的救助，減少系統性金融風(fēng)險發(fā)生的可能與發(fā)生后的不良影響等。

　　三是調整金融監管機構權限，減少重復監管。為了解決美國銀行業(yè)“多頭監管”帶來(lái)的監管成本居高不下、監管效能持續走低等問(wèn)題，“金融監管改革白皮書(shū)”一方面對銀行監管權限進(jìn)行了合并和重組，將“貨幣監理署”(OCC) 與“儲蓄監管辦公室”(OTS)合并成立了“國家銀行監管機構”，對所有聯(lián)邦注冊的存款機構進(jìn)行審批和監管；另一方面，進(jìn)一步明晰各類(lèi)金融監管機構交叉監管領(lǐng)域的權限，新設立的“金融服務(wù)監管委員會(huì )”主要負責對系統性金融風(fēng)險的識別、監測和管控，重點(diǎn)防范“一類(lèi)金融機構”風(fēng)險，而美聯(lián)儲將繼續履行對銀行控股公司等大型金融機構的的日常監管職責。此外，還要求各金融監管機構致力于同類(lèi)金融機構、同類(lèi)金融業(yè)務(wù)監管標準一致化建設，有效防止監管套利。

　　四是強化對金融消費者和投資者權益的保護，促進(jìn)金融交易公平。為了進(jìn)一步加強對處于消費劣勢的金融消費者權益的保護，“金融監管改革白皮書(shū)”要求新設獨立于所有其他金融監管機構的“消費者金融保護局”，歸并原來(lái)分散在除證券和期貨監管機構之外的眾多聯(lián)邦監管機構中的消費者保護監管權，在避免監管權限分散帶來(lái)的監管力度不夠的同時(shí)，有效彌補了“多頭監管”帶來(lái)的監管漏洞，保護消費者免受金融消費中不公平和金融欺詐等行為的侵害，減少或避免消費者與金融機構之間信息不對稱(chēng)，確保公平交易。該局的具體職責主要包括：改進(jìn)各類(lèi)金融產(chǎn)品信息披露監管要求，金融機構要與消費者進(jìn)行充分的信息披露與溝通，要以適當的方式讓消費者深入了解其消費權利與義務(wù)，風(fēng)險與收益；提高金融產(chǎn)品條款設計要求，金融機構必須向消費者提供透明、公平、合理、不帶有金融欺詐、沒(méi)有誤導性的金融產(chǎn)品；要求各類(lèi)金融產(chǎn)品經(jīng)紀商和投資顧問(wèn)嚴格履行受托人職責，避免誤導銷(xiāo)售和欺詐銷(xiāo)售，向消費者和投資者提供最符合其風(fēng)險收益需求的金融投資決策建議；協(xié)調各州監管機構之間的關(guān)系，提高監管標準，促使類(lèi)似金融產(chǎn)品監管標準一致化。

　　五是擴大國際監管合作，防止金融風(fēng)險快速擴散和蔓延。為了避免金融風(fēng)險的跨境傳遞，“金融監管改革白皮書(shū)”還提出要建立國際金融監管標準，加強國際金融合作，即通過(guò)國際對話(huà)與協(xié)調，加強對場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的國際監管和監管標準的一致化；通過(guò)巴塞爾協(xié)議的完善和推廣，加強國際銀行業(yè)的資本監管和監管標準一致化；通過(guò)監管信息和手段共享，加強跨國金融機構監管，提升金融危機應對能力；通過(guò)完善國際會(huì )計準則，減少因會(huì )計準則等帶來(lái)的技術(shù)性風(fēng)險與沖擊。

　　美金融監管改革對我國的啟示

　　發(fā)展至今，我國金融監管架構基本穩定，金融監管法律法規體系基本形成，金融監管協(xié)調機制基本建立，但金融監管結構與金融市場(chǎng)結構矛盾、鼓勵金融創(chuàng )新與保護消費者權益矛盾、國際會(huì )計準則全面引進(jìn)與適度引進(jìn)矛盾日益顯露。本次美國“金融監管白皮書(shū)”頒布后，我國應全面借鑒其積極意義，不斷完善金融監管體制，防范和降低金融監管風(fēng)險。

　　一是充分認識綜合經(jīng)營(yíng)優(yōu)劣勢，引導我國金融業(yè)向“適度綜合經(jīng)營(yíng)”發(fā)展。金融危機爆發(fā)后，一些國際知名的大型金融集團開(kāi)始解體，如曾經(jīng)是全球全能銀行成功經(jīng)營(yíng)典范的花旗集團，分拆為花旗公司和花旗控股兩家公司，且銷(xiāo)售設在日本的信托銀行等機構，AIG銷(xiāo)售部分子公司；同時(shí)，這些金融集團的市值大幅下跌，花旗銀行從過(guò)去的銀行類(lèi)排名世界第一跌出前十，市值從危機最高的2700多億美元跌至最低時(shí)不到100多億美元，市值縮水90%多，使我國工行成為全球第一，市值相當于現在9個(gè)花旗，AIG股價(jià)從危機前的70美元，下降到最低時(shí)的0.35美元，最大跌幅達99.5%，金融集團的綜合經(jīng)營(yíng)模式面臨越來(lái)越多的質(zhì)疑和挑戰。國際實(shí)踐表明，金融集團仍是一種比較先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)模式，但盲目多角化并購、多元化經(jīng)營(yíng)、多極化發(fā)展，不僅無(wú)法發(fā)揮綜合經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢，反而會(huì )面臨主業(yè)不突出、管控不到位、資源整合優(yōu)勢不明顯、整體競爭力不強大等問(wèn)題。

　　當前，我國綜合經(jīng)營(yíng)趨勢日益凸現，金融監管當局應當深刻認識到國外特別是本輪金融危機暴露出來(lái)的金融綜合經(jīng)營(yíng)方面的缺陷與問(wèn)題，及早確立“適度綜合經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展基調，適時(shí)出臺“金融綜合經(jīng)營(yíng)指導意見(jiàn)”，本著(zhù)“降低金融風(fēng)險、促進(jìn)金融發(fā)展”的原則，就如何構建風(fēng)險可控、資源整合優(yōu)勢突出、整體競爭力強大的金融控股集團，提出原則性、框架性和指導性意見(jiàn)和要求，穩步推進(jìn)我國金融綜合經(jīng)營(yíng)進(jìn)程。

　　二是深入把握國際會(huì )計準則優(yōu)缺點(diǎn)，引導我國金融企業(yè)會(huì )計準則向“適度國際化”轉變。隨著(zhù)國內金融全球化、一體化進(jìn)程加快，我們的會(huì )計制度也要越來(lái)越與國際會(huì )計準則接軌，但本輪美國金融危機，也暴露出了這一以公允價(jià)值為核心的“盯市”國際會(huì )計準則的缺陷，具有較強的“順周期效應”。雖然本輪金融危機后，根據美國國會(huì )要求，美國財務(wù)會(huì )計準則委員會(huì )(FASB)重新評估了《美國財務(wù)會(huì )計準則第157號——公允價(jià)值計量》，但最終并未對其做出實(shí)質(zhì)性修改，只是重申了準則中關(guān)于“某項資產(chǎn)或負債的交易量和水平嚴重縮水時(shí)如何確定公允價(jià)值”等內容，加強了公允價(jià)值信息披露，對金融資產(chǎn)非暫時(shí)性減值進(jìn)行了統一規定。

　　鑒于我們國家利率尚未市場(chǎng)化；匯率仍實(shí)行有管理的浮動(dòng)匯率制，資本項目沒(méi)有對外開(kāi)放；資本市場(chǎng)具有典型的新型+轉軌特征；保險費率實(shí)行嚴格管制；金融自由化程度、市場(chǎng)化程度、國際化程度以及整體抗風(fēng)險能力等都遠低于美國等發(fā)達國家，因此，我國應重新審視國際會(huì )計準則的適用性、科學(xué)性和有效性，本著(zhù) “適度國際化”的原則審慎推進(jìn)，在提高我國會(huì )計準則科學(xué)性與準確性水平的同時(shí)，降低評估風(fēng)險。

　　三是進(jìn)一步汲取美國金融監管教訓，引導我國金融監管向“無(wú)縫監管”和“高效監管”改進(jìn)。本輪金融危機帶來(lái)的深刻教訓就是，美國金融監管體系存在重大缺陷，主要表現為系統性金融風(fēng)險、場(chǎng)外金融衍生品、私募基金和評級機構“無(wú)人監管”，美國本輪金融改革的重點(diǎn)也在于此。因此，我國金融監管機構應以此為鑒，進(jìn)一步加強金融監管。一是應加強系統性金融風(fēng)險監管，二是應加強衍生品風(fēng)險監管，三是應加強私募基金監管，四是應加強對金融消費者和投資者權益的保護。

　　(作者單位為中國人壽保險股份有限責任公司)