劉濤

　　中國地方政府債務(wù)規模到底有多大？中國審計署最近投入4萬(wàn)人，花了3個(gè)多月時(shí)間進(jìn)行全面摸排，最終提供了一個(gè)權威數據：截至2010年底，地方債務(wù)余額高達10萬(wàn)億元，這不僅高于當年全國財政總收入，更遠超銀監會(huì )2009年底7萬(wàn)億元和2008年底 4萬(wàn)億元的估計?？梢?jiàn)，如果不加約束，中國地方政府的債務(wù)正以驚人的速度在迅速膨脹。

　　無(wú)獨有偶，近年來(lái)美國多個(gè)州和縣市也深陷債務(wù)困局，地方總負債高達2萬(wàn)億美元。其中，加州、紐約州、新澤西州的財政危機更一度鬧得沸沸揚揚，幾乎到了要關(guān)門(mén)的地步。盡管美國《破產(chǎn)法》杜絕了州政府破產(chǎn)的可能，但縣市一級政府宣告破產(chǎn)并不鮮見(jiàn)。

　　例如，2008年亞拉巴馬州杰斐遜縣政府就因無(wú)力解決財政困局提交了破產(chǎn)申請。2010年底華爾街著(zhù)名金融分析師梅勒迪斯·惠特尼更是大膽預言，今年美國或將有50~100個(gè)城鎮因市政債券違約而面臨破產(chǎn)風(fēng)險。在財政捉襟見(jiàn)肘的困境下，一些地方不得不通過(guò)削減警力、照明、道路清潔等公共服務(wù)開(kāi)支和大幅提高學(xué)費的辦法來(lái)招架；而一旦破產(chǎn)，它們更可名正言順地裁減政府雇員、凍結工資或拍賣(mài)公共資產(chǎn)。

　　無(wú)論是從政治體制還是經(jīng)濟特征來(lái)比較，中美兩國都相去甚遠，堪稱(chēng)一個(gè)來(lái)自火星，一個(gè)來(lái)自金星，卻在地方債務(wù)這個(gè)問(wèn)題上“殊途同歸”。那么，如何來(lái)解釋這一現象呢？

　　首先，剛剛過(guò)去的金融風(fēng)暴放大了地方債務(wù)危機。在危機中，中國實(shí)行了強力的反危機措施，在總額為4萬(wàn)億元的財政刺激計劃中，除1.2萬(wàn)億元為中央投資外，其余2.8萬(wàn)億元資金都由地方配套，地方的壓力可想而知。而在美國，次貸危機不僅重創(chuàng )了許多城市的房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和商業(yè)，導致稅源大幅萎縮、經(jīng)濟凋敝，更有大量失業(yè)人群需要地方政府提供福利救濟，由此也加重了財政負擔?？梢哉f(shuō)，金融風(fēng)暴使得中美兩國發(fā)展模式的弊端充分暴露出來(lái)。無(wú)論是中國多年來(lái)屢試不爽的投資驅動(dòng)的模式，還是美國過(guò)度依賴(lài)消費和金融資本的模式，都走到了必須認真反思的十字路口。

　　其次，這是“大政府”職能無(wú)限擴張的必然結果。說(shuō)中國是大政府，大概沒(méi)有多少人會(huì )有異議。但美國畢竟是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟的代表，市場(chǎng)經(jīng)濟崇尚的是靠“看不見(jiàn)的手”來(lái)自發(fā)調節經(jīng)濟，按理說(shuō)不應該走上大政府的道路。但事實(shí)正好相反。自1992年以來(lái)，美國州和縣市政府雇員人數已增長(cháng)了40%，達到目前1500萬(wàn)人的龐大規模。

　　此外，“高福利病”帶來(lái)的入不敷出，也是美國地方債務(wù)居高不下的重要原因。在美國地方債務(wù)構成中，養老金、醫療保險、政府雇員工資是幾個(gè)主要部分。

　　上世紀80年代的里根時(shí)期，經(jīng)濟學(xué)家總喜歡拿美國和歐洲比較，認為歐洲從搖籃到墳墓的“全民福利”導致了經(jīng)濟增長(cháng)放緩；而“親市場(chǎng)”的美國卻以低稅收和有限福利保持了經(jīng)濟的彈性和活力。但時(shí)至今日，加州債務(wù)危機與歐洲希臘、愛(ài)爾蘭等國的危機在性質(zhì)上并無(wú)差別，很大程度上都是被高福利負擔所壓垮：加州人口占全美的十分之一，同時(shí)享受著(zhù)美國最好的社會(huì )福利，人均福利支出高出全美平均水平的70%。

　　再次，地方債務(wù)與中央(聯(lián)邦)政府和地方政府之間“財權”和“事權”的劃分不對稱(chēng)有很大的關(guān)系。1994年中國實(shí)行財政分權以后，大部分財政稅收收入劃歸中央政府，而大部分公共事業(yè)和經(jīng)濟建設任務(wù)卻留給了地方政府。這為地方政府日后興建“融資平臺”大舉借債埋下了隱患。美國地方政府雖享有更多的財政自主權，但隨著(zhù)地方事務(wù)的急劇擴張，聯(lián)邦政府對于地方財政的轉移支付也日漸不足。

　　最后，中國的官員晉升機制和美國的兩黨之爭是地方債務(wù)危機的助推器。長(cháng)期以來(lái)，“官員出數字，數字出官員”，經(jīng)濟增長(cháng)已成為中國地方官員晉升的主要考核指標，由此導致了官員們對于GDP數字的過(guò)分迷戀，并形成了全國范圍內的“晉升錦標賽”。要想在與兄弟城市的競賽中脫穎而出，就必須交出更為漂亮的成績(jì)單。而大舉借債投資基礎設施和上馬熱門(mén)項目，甚至大搞“形象工程”，就成為了一些地方官員的必然選擇。對于地方官員而言，誰(shuí)借的越多，誰(shuí)在任期內的政績(jì)就越可能大，至于未來(lái)償債的包袱，則往往留給后任去操心。正是這種扭曲的機制，加速了中國地方政府的債務(wù)增長(cháng)。

　　美國也存在類(lèi)似問(wèn)題。盡管美國的市長(cháng)和州長(cháng)不必取悅上級，卻必須討好選民?！坝懞眠x民”在政治概念上或許是一個(gè)褒義詞，卻在現實(shí)生活中惡化了債務(wù)危機。加州債務(wù)危機突出折射了兩黨理念的差異：為了應對危機，要么開(kāi)源(征稅)，要么節流(削減支出)。執政的共和黨反對征稅，認為這會(huì )扼殺經(jīng)濟活力，拒絕任何加稅主張，認為削減支出是唯一出路；而控制了州議會(huì )的民主黨則反對減少對弱勢群體的補貼，提出通過(guò)提高煙草和燃油的稅收來(lái)解決赤字問(wèn)題。這種針?shù)h相對的態(tài)度，導致加州政府在債務(wù)危機中幾乎無(wú)所作為。

　　當然，中美也可以找到一些具有共性的解決思路：一是弱化政府辦社會(huì )的職能，將部分非核心職能交由市場(chǎng)機構去運營(yíng)管理；二是改革中央和地方財政關(guān)系，加大對地方政府的財權劃撥和轉移支付力度；三是盡量保持地方政府在公共利益上的客觀(guān)中性，例如，美國要考慮如何使地方政府超脫黨派之爭，而中國則需要改革地方官員的考核機制，降低GDP的重要性，代之以居民幸福指數等更反映民生訴求的指標。

　　(作者系宏觀(guān)經(jīng)濟分析師)