我國稅收理論一直沒(méi)有走出“國家分配論”的影響，再加上把國家或政府當作抽象概念存在，納稅人與國家之間關(guān)系的真實(shí)的一面就被遮掩起來(lái)。納稅被看成單方面的無(wú)償行為，即產(chǎn)生了在“國家分配論”下的稅收三性——“無(wú)償性、強制性和固定性”，從而，政府的強制征稅權力和運用公共財政權力被過(guò)分重視，而納稅人的應有權利被長(cháng)期忽視；同時(shí)，納稅人對政府行為的有效監督也相應地被弱化，致使政府的財政預算支出出現軟約束趨勢，政府的行為背離了納稅人的初衷。理論界也著(zhù)力研究如何建立有效的稅收制度，如何加強稅收征管等方面的研究，而對稅收本質(zhì)上的研究并不多。

　　用“稅收契約論”界定政府與納稅人的關(guān)系

　　當國家作為一個(gè)政治實(shí)體產(chǎn)生以后，人民與國家間締結了一個(gè)規定彼此基本權利和義務(wù)的契約，這就是憲法。其中有關(guān)稅收的條款，可以認為是人民與國家之間的“稅收契約”，同時(shí)，稅收契約在實(shí)踐中進(jìn)一步演化為具體的稅收法律條款,在稅收法中又進(jìn)一步地演化為各種稅收政策法規。這種契約關(guān)系實(shí)質(zhì)在于納稅人為了促進(jìn)自身的福利水平，自愿地依據契約事先規定的標準將自身財富(在此意義基礎上中國刑法已做出修訂，將業(yè)已存在幾十年的刑法概念“偷稅”改為“逃避繳納稅款”，原因就在于納稅人讓渡的僅是個(gè)人稅款使用權而非稅款所有權)讓渡給國家，而國家又委托政府來(lái)提供個(gè)人無(wú)法提供卻又是個(gè)人創(chuàng )造私有財富不可或缺的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因而，從本質(zhì)上講，納稅是公眾的一種自愿行為，依據也是自己簽訂的稅收契約，也只有自愿才會(huì )產(chǎn)生義務(wù)，而強制并不能產(chǎn)生義務(wù)。

　　但是，公眾并沒(méi)有放棄這部分財富的所有權，公眾而不是政府仍是稅款最終所有者，既然公眾是稅款的最終所有權者，那么根據現代產(chǎn)權理論，納稅人就有權行使所有者的各項權利，有權要求稅收按其約定的方向使用并取得相應效率，有權對稅款的使用方向和使用效果加以監督。

　　“稅收契約論”約束稅收濫用挪用

　　公眾讓渡財富的標準也應基于國家能提供出多大規模和多高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而這種讓渡標準必須要通過(guò)代表公眾意志的立法機關(guān)制定的法律，稅收法律條款就是外在的、對公眾具有普遍強制力的稅收契約，這也是發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家一直強調的“稅收法定主義原則”，否則政府的征稅的合法性就會(huì )遭到質(zhì)疑。這些重要結論都應該成為我國當前的公共財政和稅收制度改革的指導思想。

　　如果想在“政府與公眾”關(guān)系的基礎上提出稅收是一種納稅人與國家之間簽訂的契約關(guān)系，以確保公眾繳納的稅收不會(huì )被濫用、挪用和無(wú)效率地使用，并為納稅人提供合乎意愿的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從根本上改變我國長(cháng)期以來(lái)對稅收所形成的不當觀(guān)念，以便改革和完善我國現行的稅收制度。

　　改革的實(shí)質(zhì)是一種利益格局的重新調整，稅收契約提出目的在于對政府與納稅人利益格局的一種澄清，從而弱化取消沒(méi)有責任的權力和實(shí)現制度創(chuàng )新。但是，利益格局的調整是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，其中涉及到政府觀(guān)念、職能和模式的一系列轉變，政府必須意識到藏富于民的積極效應，從偏重公有資本回歸到重視民間資本上來(lái)，必須回到為納稅人服務(wù)的位置，以高效率的公共支出項目為納稅人提供合意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。